構建我國政府與非營利組織互動合作關系的思考

摘要：隨著我國市場經濟體制的完善、政府職能的轉變及社會領域改革的日益深入，實現政府與非營利組織的互動合作關系成為社會變革的一種必然需求。但由于現階段體制和制度的不完善，政府與非營利組織之間的互動關系中還存在一些困難和挑戰。為此，要在我國具體情況的基礎上，探索現階段構建兩者互動合作關系的可行的路徑。

關鍵詞：政府；非營利組織；互動合作

中圖分類號：D630.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0188-03

黨的十六屆五中全會在通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的決議》中指出：“十一五”期間要著力政府行政管理體制改革；繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開；各級政府要加強社會管理和公共服務職能，使政府真正承擔起經濟調控、市場監管、公共服務、社會管理的職能。可以看出，政府職能轉變仍然是“十一五”期間我國體制改革的重點。政府職能轉變需要起中介或橋梁作用的組織作為載體。非營利組織自身的特性決定了它可以在政府與社會、政府與市場、政府與公民之間發揮中介或橋梁作用。因此，在新的歷史條件下，探討我國政府與非營利組織的關系問題具有重要而深遠的意義。

一、非營利組織與政府互動合作的重要意義

非營利組織是指具備法人資格，以公共服務為使命、享受免稅優待，不以營利為目的、組織盈余不分配給內部成員，并具有民間獨立性的組織。民間性、自治性、自愿性及非營利性是其主要特征。我國正處于經濟、政治及社會轉型時期，隨著市場經濟體制的完善、政府職能的轉變、社會領域改革的日益深入，實現政府與非營利組織的互動合作關系成為社會變革的一種必然需求。

1．提高公共物品供給效率

非營利組織在公共物品領域不僅能夠對政府起補充作用，而且在一定程度上能有效克服公共物品領域政府和市場雙重失敗問題。政府加強與非營利組織在公共物品供給領域的合作，能增加政府提供公共物品的不同方式和多種渠道，促進公共物品數量的增加和質量的改善。在計劃經濟體制下，從基本的“單位”組織到中央的各級黨政機關，不僅擔負著提供公共物品的職能，而且還全面提供私人物品，如企業辦社會、機關辦社會等，既嚴重影響企業按經濟規律辦事，又影響政府公正有效地提供公共物品。隨著市場經濟體制的逐步建立，私人物品已經完全通過市場機制提供，提供公共物品也不再是企業和機關必須承擔的職責了。但是，隨著企業和各級組織逐漸退出提供公共物品，政府又不能也沒有能力對整個社會的公共物品供給大包大攬，我國公共物品的供給在數量和質量上都不能滿足人民群眾的需要。非營利組織與政府形成良好的合作關系，成為政府提供公共物品的有效補充和替代，能提高公共物品供給的質量和數量，增進社會福利。

2．促進政府職能轉變

非營利組織所具有的非營利性、民間性等特征使得它在某種程度上能夠履行著與政府類似的公共職能。它所提供的公共服務和產品對政府而言是有益的補充和替代。因此，非營利組織的功能與政府的職能在某種狀態下能達到共通。利用非營利組織的力量，向社會轉移政府一部分的職能是非常明智而且富有成效的舉措。從這一角度來看，非營利組織的發展對政府改革意義重大，兩者之間存在一種正相關關系。因此在非營利組織與政府間建立一種互補性合作模式將為我國政府的機構改革與職能轉變開創一條新的途徑。

3．推進社會主義民主政治建設

政府與非營利性組織的互動合作可以在一定意義上推進社會主義民主政治建設。這一意義可具體概括為“實現三個轉變”：一是從無到有的轉變。我國的政治文化注重權威，不太考慮個人的需要與權利。同西方國家相比，在可比的經濟增長時期內，中國的“公民權利”、“治理”、“政治發展”要更多地依靠政府的仁慈。而從非營利組織在我國被認識開始，它自然就拉入到“合作的政治”的話語中，從而在這一領域實現共同探討民主政治的發展之路。二是從形式參與到實質參與的轉變。隨著市場經濟的確立和政策的調整，非營利組織復活，與脫離了原有組織要素(如單位解體)的公民，與新興經濟要素下的分散公民個體需要重新整合和獲得社會性的愿望一拍即合。同時，非營利組織特有的自愿性、民間性等特性賦予了公民表達自我意愿、維護自我權利的良好參與渠道，這正是公民參與的實質性內容。三是從權力的單一格局向權力的網絡格局轉變。非營利組織復活后，權力格局發生了巨大變化。與此同時，地方、企業也獲得了一定程度上的自主權。于是從政府到企業到公民個體相互之間的聯系開始活躍，上下左右、橫向縱向各方位聯系構成一個網絡狀，其核心就是非營利組織。公民不再以個體的形式直接面對龐大的國家機器，國家也不用直接面對公民從而導致矛頭直指，它們的中介和溝通橋梁正是非營利組織。

4．增進社會和諧

政府與非營利組織之間的良性互動關系，既有利于政府的社會調控功能和整合功能的發揮，又有利于非營利組織的紐帶作用和“潤滑”作用的發揮。非營利組織作為政府和公眾之間的橋梁和紐帶，可以發揮上情下達，下情上報，預防社會與政府之間發生矛盾的作用。一方面，非營利組織能及時向政府反映公眾的要求與意愿，供政府制定政策、方針及法規、法令時參考，使政府決策更為科學、民主；另一方面，非營利組織能把政府的政策意圖和對相關問題的處理情況反饋給公眾，并進行宣傳、解釋和教育，促進公眾對政府政策的理解和支持。另外，非營利組織還可以發揮在利益協調、矛盾化解中的優勢作用，以客觀、公正的中介者的身份參與調整和斡旋，通過協商和談判等靈活、有效的方式來防范和化解矛盾，緩和沖突，建立理性的不同階層、不同群體的利益整合機制，將社會矛盾的解決納入理性有序的軌道。

二、我國政府與非營利組織關系的現實困境

改革開放后，隨著政府對社會公共資源壟斷性的逐步喪失以及政府從一些社會公共領域的逐步退出，我國非營利組織獲得了發展所必需的體制基礎。社會問題的復雜化、尖銳化和政府的局限性，以及社會中所潛存的互助精神和社會責任感共同作用，構成我國非營利組織發展的推動力。但是，同時也要看到，由于現階段體制和制度的不完善，政府與非營利組織之間互動關系的建立還存在一些困難和挑戰。

1．政府職能不夠規范

市場化和民主化的推進，客觀上使政府職能轉變與非營利組織的發展成為相互關聯的兩個方面，處于主動和“強勢”地位的政府的職能轉變不到位、行為不規范，已成為非營利組織發展的最大實踐障礙。比如社團的發展，盡管各個社團章程明晰，有著各自的宗旨、任務和工作職責，但現實卻是有些社團無法完全或獨立地完成這些任務和工作，其中一個重要的原因就是政府職能轉變不到位，并沒有把該由社會承擔的職能交給社會，非營利組織的作用自然無法全部發揮。

2．非營利組織的管理模式不夠完善

相對獨立性是非營利組織的特點之一，但在我國，由于長期的體制與觀念上的定式的影響，非營利組織的自治化水平不高，政府把非營利組織作為是自己的管理對象，直接干預其內部日常管理、控制其活動范圍，行政手段為主，微觀管理過多，甚至采用相當嚴格的預防和監控模式，抑制了非營利組織的正常發展。例如，在日常管理方面政府目前采用的是雙重管理體制，即民政部門和業務主管部門同時對非營利組織進行管理，隨著社會的發展，日益暴露出其局限性和負面后果。一方面，導致非營利組織注冊手續復雜，要找到愿意承擔責任的主管業務部門很難，另一方面，雙重管理部門分工不明確，責任也不好劃分，導致有些方面管得過細，而有些方面卻無人管理的現象出現。管理模式的局限已經成為政府與非營利組織之間建立平等的合作伙伴關系的束縛。

3．非營利組織自身能力不足

我國非營利組織比較國外而言，起步較晚，能力上有許多弱勢與不足。有的缺乏有力的領導和管理，無法獲得必需的經費資助；有的與政府機構有著千絲萬縷的聯系，獨立性差；有的缺乏主動性、創造性和進取精神，工作效率不高；有的缺乏對公民的號召力，人才缺乏，沒有新鮮血液輸入，年齡和知識結構老化等。相當一部分非營利組織雖然活動開展正常，但較少考慮新的發展方向，前途不明。有的非營利組織特別是自上而下的非營利組織，工作方式因循守舊，往往依附于某個政府部門，行政化傾向較為明顯。而自下而上的非營利組織中，有些是依靠領導人的個人魅力及其艱苦奮斗創建起來的，人事、財務等管理制度不夠健全，管理方法不夠科學，甚至成為牟取私利的手段。非營利組織的這些不足，損害了非營利組織的社會公信力，也無法對政府管理和支持作出有效的回應，增加了政府與非營利組織有效互動的難度。

4．非營利組織管理的法律體系不夠健全

總的來說，我國非營利組織管理的法律體系建設有一定的成績，對于非營利組織的發展起到了促進作用，但仍有一些不足。這表現在，一方面，立法工作滯后于非營利組織的發展；另一方面，立法的層次和質量不高，有些法律、條例側重于登記程序，不僅與其他法規銜接性差，而且在具體問題上缺乏可操作性。至今還沒有真正完整的非營利組織管理的法律政策體系。目前的法律法規的制定，更多的是政府從自身角度考慮，從有利于對非營利組織進行管理和控制的角度出發而設計的。現行的非營利組織管理的法律法規所帶有的控制、限制的基調及其制度性規定，在相當長時間內會成為制約我國非營利組織發展的因素，也是建立政府與非營利組織平等、良性的互動關系的制度性障礙。

三、構建我國政府與非營利組織互動合作關系的路徑選擇

依據我國現階段的具體情況，要構建政府和非營利組織之間互動、互補的合作關系，應該重點從以下幾個方面著手：

1．明確政府在公共管理中的主導地位

國家、市場、非營利組織是現代社會經濟資源配置的三大機制，它們各自獨立又相互滲透、相互依賴和補充。其中，市場機制中，企業的市場性質決定了其不可能將承擔社會事務作為其主要職能。政府機制在面對復雜、多樣的公共事務時，難免會出現失靈的現象。非營利組織由此應運而生，成為政府和市場的必要的補充，成為公共事務管理中的一個不容忽視的重要主體。但承認非營利組織在公共管理中的重要作用，并不能否定政府在多中心治理中的主導作用。政府在當代社會發展中仍然具有十分重要的作用。政府不但要提供基礎性公共物品，還要為其他提供公共物品的主體提供制度激勵，規制其負外部性，保護公眾的利益。政府、企業、非營利組織在公共事務治理中是相互補充的關系，政府在其中是不可取代的主導地位。特別是在我國，社會力量還很弱的情況下，強調政府在多中心治理中的主導作用更具有現實意義，是構建政府和非營利組織之間良性互動關系所必須始終明確的前提。

2．要加強政府和非營利組織的溝通

一方面，政府應建立與非營利組織的多種溝通渠道，增加對非營利組織的了解、信任和支持。隨著改革開放的深入，我國已逐步認識到非營利組織在公共管理中的重要作用，已不再將非營利組織視為影響社會穩定的可能因素，而將其作為政府管理的一個值得信任的補充和助手。但從政府目前對非營利組織的有關政策和法規中仍可以看出，政府對非營利組織還缺乏了解和溝通，要加強政府對非營利組織的信任還需要政府的進一步努力。政府應該建立與包括非營利組織在內的外部組織的聯絡機構，增加與非營利組織、與公眾的溝通渠道并使之正式化，另外還要對政府公務員進行與社會組織進行合作方面的培訓和教育。另一方面，非營利組織要重視與政府建立良好關系，主動與政府進行溝通，通過積極協助、配合政府，取得政府的信任和支持。我國非營利組織起步晚，相對于政府來說處于弱勢，在獲取生存所必需的資源方面還有賴于政府的幫助和扶持。目前，我國非營利組織的一個重要任務就是要獲得政府的支持和信任，獲得包括社會合法性、行政合法性、政治合法性、法律合法性在內的四個方面的合法性。非營利組織應該加強自身能力的建設，承擔起更多的社會服務職能，提高提供社會服務的質量，贏得公眾的信任和良好的聲譽，從而獲得政府的認可和信任。

3．平衡政府和非營利組織之間的責、權、利關系

非營利組織作為公共管理的主體之一，在參與公共事務的治理過程中不可避免會與政府發生責、權、利方面的關系。建立政府和非營利組織之間互動合作關系，必須平衡兩者之間的責、權、利關系。(1)平衡政府與非營利組織之間的權力關系。完全依靠政府來進行公共管理不能取得最好的效果，政府必須把一部分權力分離出去，還權于社會，而非營利組織就成為承擔這些職能的社會組織。非營利組織的權力一部分來自其擔負的職能，另一部分來自于政府下放的公共權力。從這個意義上說，政府與非營利組織之間的權力關系，實質上是兩者之間在職能分配上所產生的關系。目前，我國政府與非營利組織的職能分配應該是：在政府不能或不愿做的事情上發揮非營利組織的作用，政府予以充分的授權和支持；在政府行政手段和社會自治方式都可以完成的事情上，盡量發揮非營利組織的作用，政府只履行市場和非營利組織都無法完成的職能。(2)平衡政府與非營利組織之間的利益關系。非營利組織是為了彌補政府提供公共服務的缺陷而產生的，面對日益多樣化的公共需求，政府需要非營利組織共同來提供公共物品和公共服務，政府與非營利組織都是公共事務管理的主體，從這個意義上來說，兩者的利益是一致的，都是公共利益。為了實現公共事務管理方面的利益共享，政府應當在政策、制度上給予非營利組織充分的支持，比如稅收優惠政策，財政資助政策、項目引導政策等，從而達到非營利組織和政府之間的權利平等、待遇互惠、利益共享。從非營利組織角度看，解決資金方面的問題是處理與政府利益關系的關鍵。非營利組織應當拓寬籌資渠道，走多元化籌資的道路，從政府、企業、個人等多方面籌措資金，拓寬自己的發展空間。(3)平衡政府與非營利組織之間的責任關系。政府的責任在于建立公平競爭的公共服務體系和資助管理機制，確立公共服務的標準，為公眾提供公共服務信息，要明確申訴程序，保證公眾獲得的公共服務的質量。而非營利組織的責任除了要完善自身管理機制，更要保證有效合法地利用資源來提供合格的公共服務。在這個分權的過程中，要平衡政府和非營利組織的責任，目前的關鍵在于建立一套完善的機制來平衡多樣化的責任和使命。

4．加強非營利組織管理的立法

政府與非營利組織的權利、利益、責任是相互關聯、相互統一的，在確定兩者之間的責、權、利關系之后，關鍵就是要將其規范化、法制化，這是實現兩者互動合作關系的保障。加強非營利組織的立法，實現政府與非營利組織關系的法制化，不但可以依法促進非營利組織的發展，發揮其在公共事務中的積極作用，還有利于政府依法對非營利組織實行有效的引導、控制和管理。要規范政府和非營利組織互動關系的發展方向，必須設計一套明確的能夠得到實際推行的制度框架，從而建立起法律治理的機制。非營利組織的相關特點決定了非營利組織法制建設應當要適應社會政治、經濟發展的需要，對非營利組織的發展有推動作用，既要保障人民民主權利的實現，也要便于政府管理。因此，目前急需建立一套規范兩者之間關系的法律體系，首先在憲法中規定公民結社自由的權利是基礎，這在現行憲法第35條中已做了規定，“中華人民共和國公民有言論、出版、結社、游行、示威自由”。第二，要建立與憲法相銜接的非營利組織基本法。第三，要建立與非營利組織基本法相適應的行政法規，與行政法規相適應的地方性法規以及各種具體的規章制度。

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