對我國戶籍制度及其改革的若干思考

摘要:在建國初期，我國的戶籍制度在維護社會穩定，促進經濟發展等方面都發揮了積極的作用#65377;但是隨著改革開放的進一步深入，這種將公民劃分為“農業戶口”和“非農業戶口”的戶籍制度貫穿著等級差別，限制了人口的自由遷移，阻礙了農村的進一步發展和農民的增收，不利于人口的統計與管理#65377;因此，對這種戶籍制度的改革可以說是勢在必行，對其改革的目標模式和具體步驟則是當下和今后一段時間內我們需要面對和研究的重點#65377;

關鍵詞:戶籍;制度;改革

中圖分類號:F293.2 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)11-0187-04

一、我國現行戶籍制度的形成及其特點

新中國成立后在經歷了1949年至1957年這八年短暫而可貴的戶口自由遷移時期后，于1958年1月9日經第一屆全國人大常委會第九十一次會議審議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，此條例對農民進入城鎮做出了約束性限制?押“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明#65380;學校的錄取證明或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續#65377;”這個條例頒布的初衷是提供人口資料，保障社會治安#65377;但它實際上和人民公社制度#65380;城市勞動就業制度和社會保障制度以及國家統購統銷制度結合在一起，共同維持著城鄉二元結構，標志著我國傳統戶籍制度正式形成#65377;這一具備法律效應的條文，國家以它特有的行政權力將人明確區分為農業戶口與非農業戶口兩種不同的戶籍，將城鎮和農村隔離開來，直至今天我們仍然可以說現行的戶籍制度仍是這一條例的延續#65377;

二、改革開放后我國戶籍制度的改革及其影響分析

自20世紀80年代中期開始，為適應改革開放后城鄉勞動要素流動的需要，我國的一些城鎮對計劃經濟體制下實行的嚴格控制城鄉勞動力轉移的戶籍制度進行了若干改革的嘗試，其中最為突出的#65380;在全國范圍內形成影響的改革舉措有兩項:一是20世紀80年代中期允許農民自理口糧進入集鎮落戶;二是20世紀90年代以來在大中城市對流入人口實行的藍印戶口制度#65377;

1984年10月13日國務院發出了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，它規定:“凡申請到集鎮務工#65380;經商#65380;辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安部門應準入常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業戶口#65377;”這是我國戶籍制度上的一次重大突破，也是政府第一次對自主性流入城鎮的農村流動人口的正式肯定和認可#65377;據統計，在1984—1988年間，全國約有500萬農村人口以自理口糧的方式拿到了非農業戶口，但他們卻沒有享受到城里人所享受的相應權利和利益，他們可以說是生活在城市的農村人，因此到了80年代后期以自理口糧的方式落戶城鎮的日漸減少，甚至有一部分人又從城市回到了農村，最后這項政策也就不了了之了#65377;

1992年8月，公安部發出《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》之后，在全國各地試點并推行的“藍印戶口”是在深入改革開放和向社會主義市場經濟全面轉軌的形勢下，我國戶籍改革的一大舉措，受到全社會的普遍關注#65377;“藍印戶口”是一種介于正式戶口與暫住戶口之間的戶籍，因使用的印章或者外皮為藍色而得名#65377;擁有“藍印戶口”的人基本上可以享受正式戶口的利益，但是要經過若干年后才能夠轉變為正式戶口#65377;“藍印戶口”的獲得條件與價值和城鎮的地位是緊密聯系在一起的，城鎮地位越高，得到“藍印戶口”的條件越高，戶口所帶來的收益一般也相應越高#65377;辦理“藍印戶口”，必須交納一定數額的城鎮人口增容配套費#65377;其費用根據城市的發展狀況不同從3000元到2.5萬元不等#65377;一方面許多大中城市通過行政指標限制的方法對藍印戶口的數量進行了嚴格控制，另一方面各地對申請者的資格要求偏高，有的地方甚至利用藍印戶口政策為城鎮發展集資，這些都導致了這個戶口改革的政策并未從根本上動搖我國1958年形成的二元戶籍制度，我國現行的戶籍制度仍然是二元的，城鄉分割的#65377;

三、我國現行戶籍制度的弊端分析

盡管現行的戶籍制度對經濟發展和社會穩定曾經起過極大的作用，但畢竟是計劃經濟時代的產物，隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，它延緩城市化建設和農村經濟的發展，阻礙了城鄉統籌發展和社會主義和諧社會的構建#65377;對其弊端筆者給出了以下分析:

1.戶籍制度限制了遷徙自由，進而阻礙了作為特殊生產要素的勞動力資源在產業間#65380;地區間的有效配置，不利于形成城鄉統一的勞動力市場#65377;城鄉統一的勞動力市場是指從全國的角度出發，把城市和農村看做一個整體，消除各種不利于勞動力要素自由流動的障礙，使價格機制在配置勞動力資源中充分發揮主導作用，即通過勞動力供給和需求雙方的雙向選擇來配置勞動力資源#65377;勞動力的這種市場配置方式從宏觀上來看，使得合適的人才從事合適的工作，以最低的成本實現了社會人力資源的有效配置#65377;從勞動者的角度來看，這種市場化配置方式降低了勞動力交易的成本，通過鼓勵勞動者之間的競爭使得勞動力的積極性和創造性得到最充分的發揮，有利于我國勞動力素質的提高#65377;實踐表明，現行的戶籍制度是建立我國城鄉統一勞動力市場的主要體制性障礙#65377;據專家估計，我國的戶籍管理制度在1952—1987年間，就使我國的工業部門少吸收農村勞動力9 016萬人，造成了人力資源的巨大浪費，不利于社會經濟的發展#65377;

2.現行的二元戶籍制度在阻礙農業#65380;農村發展的同時也通過增加人口遷移成本，延緩了城市化進程，不利于我國城鄉差距的縮小和二元經濟結構的消除#65377;二元戶籍制度一方面使城市#65380;鄉村兩個系統相互獨立，生產要素的合理流動被割斷，農業#65380;農村的發展處于從屬地位，從而制約了農業和農村的發展#65377;據統計，1959—1978年通過工農業產品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉移農業積累4 075億元，占同期財政收入的21.3%#65377;改革開放以來，農業繼續為工業輸血#65377;另一方面，農業戶口長期以來享受不到與非農業戶口在稅收#65380;醫療#65380;教育#65380;就業#65380;養老和最低生活保障等方面的同等待遇，造成了農村居民與城鎮居民的巨大收入差距，并且這種收入上的不平等還在繼續擴大當中#65377;與此同時，城市卻因為二元戶籍制度的存在，城市化進程嚴重滯后于工業化#65377;城市化水平被視為衡量一個國家現代化程度的重要標志之一，城市化過程是一個不以任何人的意志為轉移的自然歷史過程，它既是工業革命和工業化的必然結果，又是工業化進一步發展的前提#65377;2000年，我國人口城市化率為36.06%，僅為工業化率的81%#65377;當前，我國許多大中城市的戶籍政策都通過設立較高落戶標準，來吸收各類人才#65380;高收入者以及投資者，將大批在城市辛勤工作多年的農村勞動力擋在城市的門外#65377;這種做法使得農村勞動力不得不像候鳥一樣來往于農村與城市之間，既阻礙了現代農業的發展，又延緩了城市化進程，不利于城市的發展，固化了中國社會的二元經濟結構#65377;

3.當前的戶籍管理制度已不能對我國的人口流動進行有效的管理，影響了人口統計信息的準確性，增加了社會管理的成本，并有可能滋生腐敗行為#65377;嚴格控制勞動力轉移和遷徙的現行戶籍制度，面對已經發生了深刻變革的社會，其管理服務功能大打折扣，已越來越不適應現實的需要#65377;以戶籍制度最根本的功能之一人口統計而言，現行戶籍制度就表現出愈來愈難以提供準確而可靠的人口統計數據的弊端#65377;2000年進行的第五次人口普查中瞞報#65380;拒報#65380;漏報現象嚴重，如陜西省應該登記的人數少了200萬，湖南省則少了近千萬，上海“人戶分離”人數多達250余萬，約占戶籍總人口的19%，同時發現重慶市13萬死亡人口未注銷戶口#65377;出現這種情況的原因是，一方面戶口轉移受到當前戶籍制度的嚴格控制，另一方面隨著社會經濟的快速發展，人口在全國范圍內的大規模遷移有其必然性和必要性，這樣許多流動人口不得不采取無戶口流動的方式#65377;“人戶分離”給人口統計帶來了巨大的困難，弱化了戶籍制度的管理服務功能#65377;與此同時，由于農業戶口與非農業戶口以及本地戶口與非本地戶口之間存在的巨大利益差，大量人口存在著相當強烈的轉移戶口的需求，部分地方政府部門和行政人員利用這種需求為自己所在的部門和個人謀取不正當利益#65377;這種行為的直接受害者絕大部分就是我們稱之為弱勢群體的農民工兄弟，增加了社會的不公平，不利于社會主義和諧社會的構建#65377;

4.二元戶籍制度貫穿著等級差別，弱化了外來人口的城市認同感，助長了城市居民的惰性和排外思想，不利于城市健康發展#65377;從一開始就將人口分為性質不同的農業人口與非農業人口，從某種意義上就是一種身份等級制度#65377;長期附著于兩種不同性質戶籍人口在財政投入#65380;就業#65380;醫療#65380;社會保障#65380;教育#65380;社會公共投入#65380;金融#65380;電力#65380;土地等制度上的巨大差異，使得農業戶籍人口不是在數量可憐的土地上進行傳統耕作，就是進入大城市從事城里人不愿干的粗#65380;重#65380;累#65380;險#65380;待遇低的工種#65377;就是在城市里和城里人一樣工作的農村勞動力也享受不到城里人在住房#65380;子女教育#65380;社會保障等方面的優惠和福利，不能參與城市的政治選舉和社會管理#65377;不僅如此，他們還受到了城里人的歧視，將農民工與臟#65380;差#65380;亂聯系在一起，并且將近幾年城市治安問題惡化的責任推到了這一弱勢群體身上#65377;在這種情況下，城市外來人口對城市的認可度可想而知#65377;與此同時，城鎮人口由于長期享受到我國戶籍制度給其帶來的各種利益和保障，他們存在著寧可低水平生活也不愿從事辛苦一點的工作的思想傾向#65377;在武漢市曾有這么一個典型事例，一位來武漢打工的農民靠在集貿市場販菜，每個月可以純賺1 800元左右，他賣菜的臺位是每月花100元從一位城里下崗工人手中轉包過來的，而這臺位，則是市政府無償給下崗工人提供的#65377;甚至有許多城鎮人口在分享外來農民工所帶來的城鎮經濟增長的收益的同時，將城鎮的失業問題歸罪到外來人口身上，存在著較為嚴重的排外思想#65377;這不僅不利于我國人口城市化的進程，也阻礙了和諧城市的建設#65377;

5.二元戶籍制度限制了農業戶口居民的收入增長，一方面遏制了消費市場的進一步啟動，不利于經濟發展，另一方面造成了他們普遍受教育年限較少，導致我國在地區之間和公民之間的收入差距將在較長時期中存在#65377;現行的戶籍制度通過對兩種性質的戶籍人口長期實行不同的政策和待遇，造成了農村人口和城鎮人口的巨大收入差距，并且這一差距還有擴大的趨勢#65377;城市平均家庭收入在1994年時是農村平均家庭收入的1.91倍，到2004年則達到2.98倍#65377;1997年，我國最大的三個城市(上海#65380;北京和廣州)的年均家庭收入已是農村的3倍#65377;這一鴻溝在之后幾年仍在繼續擴大:1999年為4倍，2004年為5倍#65377;農業戶籍人口不僅收入低，而且其收入的預期也相當低，還具有不穩定性(這是由于農業生產所固有的較大風險性，農業戶籍人口缺乏社會保障機制以及城市里的農村勞動力絕大部分在城鎮非正規部門就業，工作不穩定等因素共同造成的)#65377;其導致的結果就是農業戶籍人口與非農業戶籍人口在消費支出上的巨大差距#65377;2000年三個農民的消費只相當于一個城市居民#65377;農民占總人口的69%，在全國社會商品零售消費額中卻只占38%#65377;消費需求不足在這幾年中都是制約我國經濟持續快速增長的重要因素，提高農業人口的收入和收入預期已成為了當務之急#65377;與此相聯系并成因果關系的便是教育在城鄉之間的差距問題#65377;第五次人口普查的數據顯示，中國農村勞動力(15～64歲人口)人均受教育年限為7.33年，比城市10.20年低2.87年#65377;農村勞動力人口中具有高中及高中以上教育水平的為8.46%，比城市低35%?鴉而具有小學及小學以下教育水平的人口比為47.62%，比城市高31%#65377;造成城鄉教育差距的原因是多方面的，其中國家對農村教育投入不足是一個主要的方面#65377;2001年城鎮小學#65380;初中的生均預算內教育事業費分別是農村的1.67倍#65380;1.64倍，城鎮小學#65380;初中的生均預算內公用經費分別是農村的3.39倍#65380;3.24倍#65377;根據舒爾茨的人力資本理論，教育是減少收入不平等和縮小收入差距的有效手段，但反過來教育在城鄉之間的不平等卻會加大城鄉之間和地區之間的差距，強化我國的二元經濟結構，并且這種影響趨勢將是長遠而深刻的#65377;

四、我國戶籍制度改革的目標模式與具體步驟措施

通過以上分析，我們可以看出我國現行戶籍制度的根本缺陷在于其具有二元性#65377;其二元性特征主要體現在以下幾個方面:(1)將全國公民劃分為性質不同的兩種戶籍，并在這個基礎上嚴格控制公民在兩種戶籍之間的轉變，對其在各種利益分配上實行差別對待#65377;(2)通過戶籍制度形成了城鄉#65380;地域之間的分割，在城鄉和地域之間存在著較大的利益分配差別，限制了勞動力在城鄉和地域間的自由流動#65377;當前，通過城鄉統籌，消除我國業已存在多年的二元經濟結構，實現我國經濟的快速可持續發展已經成為了政府和全國人民的共識#65377;因此，我國戶籍制度改革的總體目標模式是實現戶籍制度由二元向一元轉變#65377;具體來說，改革后的戶籍制度應具有以下主要特征:

1.回歸戶籍制度的服務功能，取消農業戶口與非農業戶口的區別，按照居住地登記戶口的原則建立健全城鄉一體的戶籍管理體制，實現全國公民在權利和利益分配上的平等#65377;戶籍制度的服務功能是指通過對每個公民家庭人口的自然和社會變動(如出生#65380;死亡#65380;遷出#65380;遷入#65380;結婚#65380;離婚#65380;收養和認領等)進行詳細登記和統計，既為國家統計人口#65380;維護治安#65380;發放證件等活動提供了依據和方便，也為居民處理與之相關的社會問題提供了信息和依據#65377;要想實現戶籍制度的服務功能回歸，就必須取消戶籍在農業戶口和非農業戶口上的差別，按照居住地登記戶口的原則，實行全國統一，無性質等級差別的戶籍#65377;只有這樣才能完全斬斷戶籍與社會保障以及各種福利待遇的聯系，為真正實現全國公民在權利和利益分配上的平等提供制度上的保障#65377;也只有這樣才能在制度上打破現行戶籍制度對城鄉#65380;地域造成的分割狀態，實現人口在城鄉#65380;地域之間的自由遷徙#65377;公民自由遷徙的權利得到了尊重和實現，不僅是公民個人應有權利的一種回歸，也為建立全國城鄉統一的勞動力市場鋪平了道路，必將對我國經濟的發展產生長遠而積極的影響#65377;

2.不僅應該能夠滿足政府#65380;社會及公民個人社會化服務的需求，而且要適應市場經濟運行要求，其管理模式應更具動態化和開放性，管理手段更趨現代化#65377;現階段對我國戶籍制度管理服務功能的發揮造成巨大困難的“人戶分離”現象，給我國的戶籍管理制度改革提出了新的具體要求#65377;相對于一個家庭來說，個人更具有流動性，相對于以前來說，現在無論是家庭還是個人都更具有流動性了，并且這種流動性會隨著社會經濟的發展不斷增強#65377;因此，新的戶籍制度必須要與家庭和人口的流動性增加相適應，這就要求在戶籍管理方面，不僅要注重對“戶”的管理，而且更要注重對“人”的管理#65377;要達到這個目標，就必須借助現代化的信息管理技術，實現戶籍管理的信息化#65377;第一，通過以網絡為基礎的信息技術，可以更準確更方便地統計與人口和家庭相關的各種信息，便于政府制定和實施各種政策#65377;第二，可以方便公安機關和企業查詢公民個人相關信息(企業只能查詢公民可以公開的個人信息)，有利于維護社會治安和加快勞動力供需雙方信息的傳遞，促進就業#65377;

3.要盡快修改和制定相關法律，將新的戶籍制度與具體的法律相聯系#65377;這樣不僅能保證新的戶籍制度在相當長一段時間內的穩定性，而且給新的戶籍制度的順利實施和推廣提供了法律保障#65377;

在了解了我國戶籍制度改革的必要性和迫切性，明確了改革的目標模式以后，對于具體的改革步驟以及相應的措施就成為了擺在我們面前，我們必須要明確解決的一個問題#65377;對此，筆者給出以下具體建議:

首先，要把“遷徙自由”重新寫入憲法，作為基本權利加以嚴格的保護#65377;遷徙自由不僅是每個公民應有的權利，而且其受到憲法的嚴格保護是新的戶籍制度得以有效實施的前提#65377;在此基礎上，我們要出臺新的《戶籍法》，這個法律應該包括以下內容:(1)按照居住地登記戶口的原則，建立全國統一城鄉統籌的戶籍登記制度，全國各類地區不再設立類似紅印#65380;藍印之類的差別性戶籍#65377;(2)公民擁有依法遷徙入籍的自由，廢除現行的各類在遷徙入籍上的對住房#65380;收入和學歷等的附加要求#65377;(3)徹底剝離附加在戶籍制度上的各種福利待遇和特權，真正實現戶籍制度由當前的二元性向一元的轉變#65377;(4)統一全國的戶籍登記和管理制度，既方便民眾又便于管理#65377;

其次，要依據市場化原則，改革創新現行的社會保障制度以及與新戶籍制度實施相關的各種配套制度和政策#65377;對于社會保障制度的改革，當前急需做到的有:(1)建立農村社會保障體系，這個社會保障體系應首先解決農民在養老#65380;醫療和最低生活保障上的困難#65377;近幾年在許多農村地區實施的合作醫療制度，國家可以在適當提高其參保金額，增加財政投入的基礎上在全國推廣#65377;接著要實現在城鎮務工的農村勞動力的社會保障金在全國范圍內無障礙流轉，使其勞有所得，病有錢醫，老有所養#65377;(2)繼續堅定地執行現行家庭聯產承包責任制，在此基礎上可以針對當前的農村新形勢，適度促進和完善土地流轉制度#65377;目前，國內有許多專家學者和政府工作人員針對目前大量農村勞動力外出打工而導致的土地拋荒現象以及國內農業規?；洜I的客觀要求，提出了要全面建立和推進土地流轉制度的建議#65377;誠然，這樣做可以提高農業的規?；潭?，提升我國農產品的國際競爭力，增加農業的產值和全體農民的總收入，但是這樣會使農村土地不斷向少數農民集中，并且這種集中的速度在相當長一段時間內都會呈加快的趨勢#65377;其后果一方面是加大了農村內部的貧富差距，另一方面是造成了大量無地農民，他們必定會涌入城鎮，特別是大城市，我國的城市化程度本來就不高，屆時我國城鎮一定不堪重負，在城市中會出現貧民窟的現象，這是社會主義國家所不允許的#65377;在這方面，巴西可以成為我們的前車之鑒#65377;更重要的是在社會主義市場經濟制度下的中國，土地因為其自由流轉而出現了過度和不應該的集中，那么這種集中幾乎就是不可逆的，到時我們將沒有回頭路可走#65377;因此，土地流轉制度的實施應該在一些經濟較為發達的沿海農村和郊區實行，等待時機成熟以后再在全國推廣#65377;

最后，在戶籍改革的法律和制度因素都相對健全以后，就可以實施新的戶籍制度了#65377;在具體實施的時候，我們仍要遵循循序漸進，分層推進的原則#65377;首先應該在中#65380;東#65380;西以及沿海各選一些具有代表性的城市和農村進行試點，考評了試點效果以后，針對試點城鄉在具體推行中出現的實際問題進行制度的修改和完善#65377;在此基礎上在相關省份推廣，進而在進一步推廣總結經驗的基礎上在全國推廣#65377;我們在強調新的戶籍制度的全國統一性時，是指其全國公民在戶口與戶口之間不存在任何權利#65380;責任以及相關的利益差別，并且公民的自由遷徙和入籍受到法律和制度的嚴格保障#65377;在不違反上述基本原則的基礎上，各個地區可以根據各自的具體情況靈活制定本地區的戶籍管理實施細則#65377;

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責任編輯張凌]