城市郊區游憩用地配置影響因素分析

[摘要]隨著休閑時代的到來，城市郊區土地的游憩效用越來越受人關注。土地游憩功效的發揮受城市規劃理念、居民休閑需求與出行習慣、土地供給制度、資源分布、經濟發展和生態安全等多種因素的制約，在這些因素的共同作用下，每個城市表現出不同的游憩土地配置結果?？茖W的游憩土地配置要調解好城市發展與自然保護、經濟增長與社會效益之間的矛盾，這是打造宜居城市的必經之路。

[關鍵詞]土地利用格局；游憩用地；旅游用地；土地配置的影響因素

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2007)12—0018—05

1 引言

城市擁有居住、工作、交通和游憩四大功能，游憩是城市建設中不可不關注的兇素。進入21世紀后。中國城市發展逐漸轉向理性，不少城市的規劃中確立了建立宜居城市的目標。打造宜居城市，要在“居”上下工夫，“居”體現的是一種生活方式：居住在這個城市中的人，是城市活力的靈魂。游憩是城市居民精力的再生產，是保持他們活力的重要關鍵。一個有魅力的城市，發展必須有遠見，必須保持一定比例的游憩用地。游憩用地不但為城市的居民提供了豐富的業余生活資料，并且提高了城市的核心吸引力，對城市的生態保護和可持續發展有重要意義。

由于過去對這個問題的重視程度不夠，游憩土地的配置落后于城市人口游憩需求的增加，使大城市郊區的休閑旅游場所在雙休日與節假日期間接待出現爆滿超載現象，嚴重影響了游憩的效果。如何在我國人多地少的國情下，解決城市郊區游憩需求迅速膨脹與游憩場所供給嚴重不足的矛盾，已經成為政府決策者、旅游地理學者和城市居民迫切關心的問題。在過去的城市規劃中，以綠地系統規劃來解決城市居民游憩場所的需求配置已經證明不能適應新時代的游憩發展要求。

本文旨在闡明影響城市郊區游憩用地科學配置的主要因素，為政府科學配置城市游憩土地提供決策依據，以及為科學編制城市總體規劃提供參考依據。至于量化的指標和結論筆者將在后續的研究中進行分析。

2 研究方法與文獻綜述

本文主要采用演繹推理法與規范實證法，在查閱與分析研究國內外關于游憩占地及居民游憩需求相關的文獻、規劃和法規的基礎上，通過對北京城市郊區游憩土地進行實地調查與實證分析，參照國內外游憩用地配置合理的城市經驗，深入分析并總結出影響城市郊區游憩用地配置的主導因素。

休閑游憩需求擴張在中國是近年來才興起的新興現象，關于城市郊區游憩用地科學配置方面的研究文獻很少。國內已有的涉及到城市郊區游憩土地配置的研究主要集中在空間結構模型、集約度規律和圈層分異規律上，對城市郊區游憩用地方向有重要的指導意義。吳必虎(2001)對大城市環城游憩帶的結構研究，從需求與供給角度劃分了郊區游憩用地的圈層結構。王云才、郭煥成(2000)總結了國外旅游土地利用模型，指出景區由市區到遠郊，用地越來越粗放，類型依次變化的規律，并對北京的現實情況進行評價。張立明、趙黎明(2005)指出郊區旅游用地的多層環狀分布，即城市邊緣地帶的上地利用以主題公園、康樂游憩地等動感娛樂型為主，城市近郊區主要開發郊野公園、農村博物館、濱水度假村、觀光農業園等；城市遠郊區主要開發國家森林公園、野生動物園、風景名勝區、自然生態保護地等以自然資源與生態環境保護為主的旅游地。

縱觀國內關于城市郊區游憩用地配置的研究，還沒有觸及到巨大的游憩市場需求及其游憩用地配置的影響因子及科學依據問題。本文在中國科學院創新基金的資助下，結合長期對城市旅游的研究基礎以及對北京游憩用地的調查，嘗試分析影響城市郊區游憩用地配置的因子。

3 游憩用地概念與類型

3.1 游憩用地的概念

游憩用地是承載游憩活動的載體，具有某些活動設施和場所，能夠提供給城市居民親近自然、放松休閑、恢復精力的上地利用。游憩用地與旅游用地概念相近，又有所不同，兩者是互相滲透的關系。游憩用地主要面向城市居民，旅游用地主要面向外來游客。城市居民的游憩活動多屬于當日往返，因此游憩用地只需提供休閑空間與休閑活動設施即可，一般不用提供旅游住宿設施，達不到國家土地利用分類系統中的旅游用地開發的要求。但是旅游用地一般要考慮游憩活動的配置，借以增強旅游區的吸引力，延長旅游者的停留時間。

由于游憩活動本身參與性強、面向戶外、類型多樣、休閑放松，城市郊區游憩用地具有開放性、廣闊性和多效益性的特點。

開放性。游憩是城市的一大功能，那么游憩用地就必須面向所有城市居民。不設門檻是游憩用地配置的重要原則，不能以高端項目如高爾夫球場、賽馬場等形式阻止大眾的進入而損害游憩用地的公眾參與權利。一些城市大規模建立高爾夫球場等舉動很不明智，有違公眾進入的原則，而且還會造成對上地的浪費和自然景觀的破壞。

廣闊性。一般的休閑景區都在幾公頃到幾百公頃之間，有些森林公園和著名風景名勝區則可達到上千公頃，如北京十渡風景名勝區，面積有30100公頃。大范圍的土地能夠給人以遠離鬧市、親近自然的感受。這種連續集中分布的自然景觀使城市的游憩功能充分發揮出來。

多效益性。游憩用地以公共開放性用地為主，以商業性游憩用地為輔。公共性游憩用地是政府專門為國民休閑游憩、生態保護等做出的用地安排。商業游憩用地開發本身是一項經濟活動，以獲取商業利潤為目的。由于休閑的需求導向，游憩活動以戶外、康體、休閑、陶冶情操為目的，因此游憩土地兼具經濟價值、文化價值及生態價值。

3.2 國內游憩用地分類體系

游憩活動與游憩場所，在我國自上而下沒有設立專門的行政管理部門，因此在國家土地利用分類及城市總體規劃中也沒有專門的用地歸類。在國土資源部頒發的《全國土地分類(試行)》標準中，涉及到游憩用地的主要為瞻仰景觀用地和未利用土地兩類；在建設部頒發的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(CBJ137—1990)中，涉及到游憩用地的主要有體育用地、度假村、文物古跡用地、廣場用地、公共綠地、水域、林地和牧草地等幾類；在《城市綠地分類標準》(GBJ/T85—2002)中涉及到游憩用地的主要有綜合公園、專類公園以及對城市環境、居民生活和牛態平衡有直接影響的綠地類型中。

以游憩為主要功能的土地利用形式有國家級重點風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園、國家級水利風景名勝區以及相應的省、市級風景名勝區、森林公園等。另外，自然保護區現在也成為游憩與旅游的重要場所。但在這些類型的游憩場所中，往往由于邊界劃得過大，用地結構非常復雜，并沒有明確哪些用地屬于“游憩用地”。近年來，在大城市郊區及重點旅游區的附近出現休閑農業園以及商業游憩用地等新的休閑活動空間。如果將風景名勝區、森林公園、地質公園看成是旅游用地的話，那么郊區游憩用地可以分為兩類：專門旅游用地與從屬旅游用地。旅游用地從所有權與經營管理權的角度可以細分為公共旅游地用地與商業旅游用地。以農林地展開的游憩活動，主要目的是提高城市農牧業的經濟效益，同時對城市游憩功能有所補充。這部分旅游用地的面積以農林地開展旅游的建設面積計算。北京土地利用總體規劃中，把耕地也看作綠色空間的一個重要部分，不僅從食品安全的層面上要求保護，而且在生態環境上要保護耕地。

4 城市郊區游憩用地配置的影響因素

公共參與型旅游地的配置主導機構是政府。政府的一項重要作用是提供公共產品。大眾參與型游憩產品是一種公共產品，它的多價值性被政府所認識，而其中的生態價值、休閑價值無法用經濟價值所衡量。正是因為這一點，各國、各地政府都在積極地拓展游憩空間，香港80％的土地面積都用來進行游憩預留和生態保育，這絕不能說是因為經濟利益驅使。因此這樣的游憩土地的配置因素更多應該從政府層面來看待，商業性的旅游開發是對公共游憩土地的有力補充，但絕對不是主導方式。這部分游憩土地配置主要受需求和城市建設等因素的控制，筆者也更多從這個方面進行考慮。

農林地一方面是維護生態和食品安全的屏障，另一方面通過創新農林地的經濟運作方式，也能夠提供具有鄉村特色和本地特色的游憩產品和游憩空間。這個趨勢在大城市周邊發展已經很充分，在一些中等城市也有了發展比較初步的采摘、農村體驗等活動。農林地是拓展游憩空間的重要基地。

但綜合來說，城市郊區游憩用地配置的影響因素可以分為供給與需求兩類。從需求角度看，受城市居民可自由支配收入、可自由支配時間、城市人口規模、城市居民出行方式以及城市文化等因素的制約。從供給角度來看，城市規劃、城市土地利用規劃、宏觀政策環境、生態環境格局以及旅游資源分布等因素影響著游憩土地的布局。綜合而言，城市規劃理念、城市居民休閑需求及游憩習慣、土地供給規律、旅游資源及其環境條件、社會經濟發展環境、生態安全格局等因素是決定城市郊區游憩用地配置的關鍵因素。

4.1 城市規劃決定了郊區游憩用地的大體格局

城市規劃對一個城市功能的發揮有關鍵的作用。城市規劃理念，如霍華德的田園城市理念及現代城市綠道運動對郊區游憩用地配置有重要影響。霍華德的“田園城市”理論是19世紀末20世紀初針對城市與自然隔離的矛盾提出來的。強調城市周圍永久保留一定綠地的原則，綠地限制著城市膨脹，促使中心城市部分功能向衛星城轉移。中心城市與衛星城之間以這些永久綠地相分隔，工業化城市的游憩功能就由這些永久綠地承擔，永久綠地保證了居民親近自然的機會。西方城市建設用實踐驗證了這一理論。如巴黎愈久彌新，新城功能明確，而游憩旅游用地控制嚴格，使這個城市成為巴黎人的巴黎，而不是游客的巴黎或是富人的巴黎。倘若城市規劃的主導是城市經濟發展，那么土地的配置必定缺乏人文關懷。

其次是現代綠道理念，綠道是空間上相互連接、密切聯系的綠地、公園、森林和歷史文化遺跡的環境走廊。綠道核心的觀點是將城市開敞空間和游憩設施連接成帶，來保護該地區的游憩、美學、生態、歷史和文化價值。綠道的實踐使城市外圍幾乎均勻地分布了一個綠地休閑圈層，城市居民在游憩上得到公平。綠道理念對城市功能恢復有重要作用。紐約計劃修建600多公里的綠色走廊，連接起全市的所有綠地公園和重要的歷史遺跡。

4.2 居民的休閑需求與游憩習慣是推動游憩用地布局的根本因素

收入的增加、休假制度的改變、對健康生活的向往和親近大自然的渴望，都市人有強烈的旅游休閑需求。牛亞菲(2005)等對北京重要景點的旅游容量研究中發現，天壇、北海等古典園林同時肩負著旅游觀光和居民休閑的雙重功能，陶然亭公園增加的游客很大部分來源于持有年卡的市民。這也從一個側面說明大城市旅游休閑需求的旺盛和休閑空間的不足。1995年中國開始實行雙休日休假制度，1998年出現第一個“黃金周”，新的休假制度也在逐漸醞釀。據“221行動計劃”研究報告提供的數據，北京市民每年有2/3以上的城市家庭到郊區休閑旅游，其中到郊區旅游3—5次的家庭占16.9％。歐美城市在對居民戶外游憩和享受開敞空間的研究有著很豐富的經驗，研究對象包括各級公園游樂場以及城市周邊自然風光和休閑農業景觀。2005年威斯康辛的綜合戶外游憩規劃中，游覽郊野和農村是當地居民最經常進行的戶外游憩活動的第一名和第四名，每千人每年的到訪人次分別為1592人次和1322人次。

根據吳必虎的研究，中國城市居民80％的出游市場集中在離開城市500公里的范圍內，其中37％分布在離開城市15公里范圍內，24％分布在15—50公里范圍內。大城市居民出行隨著距離的衰減概率逐漸降低。但在這一總體規律下還有一個反衰減現象，即隨距離增加游憩人數增多，遞增與遞減的節點離城市的距離稱為門檻距離，超越這一門檻，才表現為距離衰減現象。反映在旅游土地結構上，就是在某一閾值附近，旅游土地相對集中，在閩值之外，旅游土地利用才會逐漸粗放，并且分布越來越稀疏。造成這一現象的原因，吳承照認為是交通條件的不同造成的居民對旅游效用最大化的追求。由于著名景區的存在導致的集聚效應也是造成這一閾值的原因之一，北京密云水庫周圍聚集了大量的休閑度假村，進行溫泉、垂釣等旅游活動。密云水庫的吸引力是這些度假村存在的前提，而大量度假村的集聚又增強了密云水庫的吸引力。

對游憩的需求除了總量這個維度，還有平均度這個方面。根據市場原則形成的旅游土地，都是分布在資源條件好、與城市距離適當的地區，這使城市中居民的旅游休閑需求不能公平地得到滿足。居民的旅游需求是客觀存在的。旅游資源可以創新開發，因此在大城市周邊，自然旅游資源不豐富的地區，仍然可以通過人造景觀、創新景觀來發展旅游。

4.3 土地供給規律制約著游憩用地的集約程度

隨著離開城市中心距離的增大，地租呈現逐漸下降趨勢。在國內，由于城市土地與農業土地所有權形式不同，大城市郊區土地地租加速下降。在2010年內，北京近郊新城要求工業項目投資強度不低于6000萬元/公頃；大興、房山、昌平等中遠郊限制為4000萬元/公頃；到遠郊山區，這個數字下降為3000萬元/公頃。推理得知，旅游用地的集約程度由近郊到遠郊逐漸降低。

由于土地收益的影響，有些土地是借著休閑旅游土地的外殼搞收益更高的房地產。在近郊區，旅游用地與房地產開發用地有著微妙的關系。城市擴展造成郊區自然景觀的蠶食，伴隨著房地產開發，人們親近大自然的機會進一步喪失。尤其是郊區房地產開發本著商業目的，以少部分人(業主)利益出發，沒有考慮自然景觀的喪失對全市居民福利的影響。北京平谷城東有一個湖泊以前開發旅游，但近年來已經干涸，開發商打算重新開發這里的旅游，但目的就是賣掉位于旁邊的房地產，而且要獲得暴利。北京曾經試圖在四環外建立的公共綠化帶已經被城市發展所分割，如今五環在進行郊野公園的改建工程，部分對市民免費開放，面積大約4000公頃，這是一個良好的發展趨勢。許多英聯邦國家采取“批租”的土地政策，將人工景觀范圍牢牢控制，其他地方均被限制開發，游憩用地則表現為建成區外圍的成片分布。要使郊區開展游憩活動能夠獲得良好的經濟效益和社會效益，政府需要采取一定的鼓勵措施和法律政策才可以實現。

4.4 旅游資源與環境條件在小范圍內改變了游憩土地的分布

由于資源稟賦與生態環境條件的差異，游憩土地的分布有一定的資源與環境指向性。但稟賦不好的地區也具有游憩土地配置的問題。游憩需求沒有因為城市里缺乏游憩空間而減少。自然條件好的地區圍繞自然景觀進行游憩土地利用，而其他地區在科學分析潛在市場的前提下，發掘自己的特色，進行合理配置和創新開發。

游憩資源分布與游憩需求不可能完全對號入座。如北京市的山水森林主要分布在北京西北部的懷柔、延慶、房山和門頭溝等區，這并不意味著大興、豐臺、平谷等地不能進行游憩發展。在旅游開發仍舊有利可圖和考慮方便就近游憩市場出游的前提下，揚長避短，可以考慮開展民俗旅游、休閑農園、體育旅游以及森林公園等游憩形式。尤其是民俗旅游和休閑農園，在土地利用方式上有很大的創新，依托農村和農業，開展游憩活動，有利于社會主義新農村的建設。

4.5 郊區休閑經濟發展的盲目性造成休閑農業土地配置的不合理性

在城市郊區發展休閑旅游業一方面能夠滿足城市居民的休閑需求；另一方面，郊區農業和農村經濟結構轉型中，旅游發展使郊區享受到城市發展的成果。旅游對當地的影響深遠，不僅帶來了經濟利益，而且帶來了外面的信息。經濟轉型的成功成為其他農業地區的榜樣。城市郊區有條件的地方，都有發展游憩經濟的渴望。我國的土地分為國有土地和集體所有土地兩類。集體土地主要指農村土地。其實農村土地在效益上關系到國家的利益，但決策往往是少數人的行為。一個成功的開發帶領了上百個類似的模仿。這種決策沒有進行嚴密的可行性分析，帶有很大的風險性。將大量農業用地進行建設，不僅是土地的浪費，也是經濟的損失。

北京郊區鄉鎮村發展旅游從20世紀80年代后期開始萌芽，到2006年為止，有198個民俗旅游村，占到所有行政村的8.5％，13000多個旅游接待戶。這中間又有大量的在接待村名義上搞旅游，可全年并沒有多少游客。加上國家對休閑農業旅游建設沒有出臺相關規定，亂建、亂占現象嚴重。從學術研究角度看，這種混亂局面造成了土地使用狀況難以調查和統計，可持續發展的前景不明朗。近來，北京市旅游局出臺了針對旅游接待村、接待戶的規范，但對土地使用的規范還有待發展。以臺灣的經驗，建設用地不超過休閑農業園總面積的10％。

4.6 生態安全因素制約著郊區游憩用地利用的深度和廣度

根據城市旅游用地的圈層結構理論，在城市的遠郊，主要分布國家森林公園、野生動物園、風景名勝區、自然生態保護地等以自然資源與生態環境保護為主的游憩地。這些地區對城市生態平衡有著很重要的作用。城市絕大部分連續的森林水域都分布在這個圈層。雖然環境優美，但關系著城市發展前途，休閑旅游開發有著很多的限制。自然保護區劃分為外圍區、過渡區和核心區。核心區是生態環境最好、最具價值的地方，但會禁止任何的開發活動，區內朽木落葉均不能隨便采摘；核心區外圍劃定一定面積的緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動；緩沖區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。在環境最好的地區，由于生態安全的考慮，旅游土地的分配是要離開核心區一段距離，還要有各種各樣的建設限制。

城市郊區必須保持一定數量的農用地，這些農用地對于中國人口多耕地少的現狀來說，是非常重要的。耕地作為開展游憩活動的綠色空間的重要組成部分，盡管對游憩活動的開展程度要有一定限制，但適度保持一定數量的耕地對滿足都市居民游憩需求以及阻止城市蔓延擴張具有重要意義。在這個前提下，開展對自然損害不大的生態旅游和民俗旅游，來補充城市游憩空間的不足。

5 結語

休閑觀念隨著生活水平提高而逐漸深入人心。城市化快速發展，正在加速自然景觀和游憩用地的消失。一些城市郊區的游憩地在節假日出現人滿為患的現象，游憩質量得不到保證，不利于和諧社會的構建。游憩功效的發揮是打造宜居城市以及提高城市居民文化生活水平的重要指標。只有深入研究影響游憩用地配置的因子，才能從源頭上解決城市郊區游憩用地科學配置的問題，才能最大限度地提高城市居民的游憩效益。

城市發展的目標反映在城市規劃的理念上，以居民為核心的城市發展就必然會更多關注游憩用地的問題；城市居民的需求是游憩用地需求產生的根本原因，也是政府最應該關注而不能輕視的因素；許多客觀規律如距離的衰減規律、經濟運行規律是協調游憩用地與經濟效益的理論依據；生態環境因素對于游憩土地配置來說，與其他因素相比，影響力稍小，但也應該適當考慮。

土地資源的稀缺是困擾中國城市游憩用地配置的一大問題。游憩需求與土地資源稀缺的矛盾也是世界城市共同面對的課題。而且在游憩用地配置中，還存在嚴重的結構性矛盾——公眾型游憩地與高端商業游憩地的矛盾。商業性游憩空間的終極目標是經濟利益，而政府要達到的目標是城市的可持續發展和構建和諧社會。如何有效解決商業游憩空間的大眾進入性問題，在土地市場配置和社會效益配置之間找到契合點，值得深層次地思考。

責任編輯 宋子千

責任校對 廉月娟