健全“跨界治理”機制 共筑旅游合作基石

[摘要]要保持區域旅游合作可持續發展，必須以合作的制度基礎建設為抓手。本文根據“跨界治理”理論，借鑒歐共體等成功合作體的經驗。闡述了健全合作體制、激勵機制和法治建設的形式與方法，提出了我國區域旅游合作的基石就是建立健全“跨界治理體系”。

[關鍵詞]區域旅游合作；跨界治理；激勵機制；法治

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2007)12—0028—04

區域旅游合作發展到了今天，其優勢與績效已充分顯現，但同時也暴露出兩大難點：一是如何真正跨越行政區劃的體制性障礙；二是如何更好地鼓勵區域內所有成員參與合作的問題。

鑒于區域旅游合作的成員是分屬于不同利益的主體單位，各成員單位能擁有的旅游資源具有局限性，各成員單位之間利益沖突頻頻凸屁，從而清醒地認識到，在旅游資源稀缺的狀況下，只有通過相互合作、相互依賴才能深入發展。但這是需要條件的，多年實踐證明，這個條件，就是努力構筑區域旅游合作的制度基礎，它包括：特定的運作體制；保障合作各方行為規范的相關法律、法規和政策；對某些權力的界定、約束及激勵機制。而要真正創造這種條件，就必須引出“跨界治理”的概念，也就是說，解決上述“兩個難題”有賴于建立有效的“跨界治理體系”，進而形成區域旅游合作的制度基礎。

一、“跨界治理”的基本理論與應用借鑒

(一)“跨界治理”的基本理論

“跨界治理”的落腳點是治理，所以“跨界治理”理論來源于“治理”理論。英語中的“治理”(governance)，原意是控制、引導和操縱。根據全球治理委員會于1995年發表的一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作如下定義：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

“治理”有四大特征：首先，治理不是一整套規劃，也不是一種活動，而是一個過程，其基礎是對不同利益主體的協調；其次，治理的主體既有公共部門，也包括私人部門；再次，治理強調的是主體組織之間持續的互動，通過上下互動，左右互動，以共同認可的目標為前提，實施對公共事務的管理；最后，治理這一模式不僅僅承認不同成員之間的多元競爭、權力分化，更強調多元合作、權力整合，最終達到“和而不同”的“和合”境界。

近幾十年來，“治理”理論在北美，特別是在歐洲得到廣泛的實踐和應用，尤其是歐盟合作體的發展，充分體現了“跨界治理”的功效與魅力。

(二)歐盟共同體“跨界治理”的經驗

第一，“特殊政體”增強了歐盟協調跨界行政主體的能力。歐共體足一個“特殊政體”，一種遠遠超過國際組織，但又不符合聯合國思想的政治體制。這一“特殊體制”顯示了歐盟在協調跨界行政主體方面的能力。其能力是由一系列行之有效的政策目標和工具、以及執行政策目標和運用政策工具的組織形式所構成。

第二，通過基金解決不同發展水平的成員參與合作的激勵問題。歐盟各成員之間的經濟發展水平及經濟結構存在巨大差異，為了避免因成員之間發展不平衡導致的“合作博弈”破產，歐盟把“協調和平衡發展”及“經濟和社會凝聚”定為其政策目標。其含義足，通過歐盟對資源配置的調整及利益的公平分配，縮小成員之間的發展差距以穩固合作的基礎：實現這些政策目標的工具主要是兩個基金，即機構基金和凝聚基金。

第三，歐盟的法律框架保證了合作組織與政策工具的合法性和有效性。政策是行為主體制定的，而且還需要由行為主體來運用。《歐洲經濟共同體條約》就是歐盟的法律基礎，它規定了歐盟的政策目標、政策工具以及政策行為主體的組織架構，使之成為合法的行為主體。

(三)歐盟經驗的啟示

歐盟是當今世界上最為成熟和成功的區域經濟合作組織，其經驗至少有三點具有啟發意義：

第一，必須要有一個超乎成員主體之上的特殊組織來協調成員主體的種種行為，制定政策目標，運用政策工具，實現既定合作目標。

第二，在以實現經濟協調發展為目標的區域合作中，各個成員不可避免地要出讓部分權力和利益，并由超越行政區劃的組織機構來行使和協調部分利益。激勵成員主體獲取利益最大化。

第三，區域合作的法律基礎很重要。法治是現代市場經濟有效運作的條件，它是通過其兩個經濟作用來為市場經濟提供制度保障的。法治的第一個經濟作用是約束政府，約束的是政府對經濟活動的違背市場規則的干預。法治的第二個經濟作用是約束經濟人行為，其中包括產權界定和保護，合同和法律的執行，以公正的心態參與市場競爭。法治的這兩個作用在區域經濟合作問題上也是存在的，但它還增加了一些特別的內涵，即約束合作成員政府對經濟合作的任意干預，約束經濟人行為還包括合作成員“搭便車”的行為，以及合作組織機構偏離公平原則的權力運用行為。因此，法治是確保區域經濟合作穩固與發展的基礎。

上述三點就構成了組織體系、激勵機制和約束機制所組成的現代區域合作體制，亦稱為“跨界治理體系”。

雖然歐盟經驗不能完全套用到我國的區域合作問題上來，但如果把一個國家和一個省(區)都視為一個利益主體的話，在協調跨行政邊界的不同行政主體、處理因發展不平衡而引致的經濟合作問題上，歐盟治理經驗對于我們依然具有相當的參考價值。

在區域旅游合作的制度研究中，引入“跨界治理”理論更足具有很強的現實意義。目前在區域旅游合作中普遍存在著諸如組織體系不健全、政策目標不清晰、政策工具不落實、激勵制度缺乏內在動力、低效率的經濟政策等問題，這些由于行政區劃造成的政府調控失靈和宏觀環境不健全造成的市場調控失靈方面的諸多矛盾和問題，越來越多的旅游業“經濟人”期待著通過“跨界治理體系”來加以解決，以便更有效地協調旅游經濟事務，實現“有效的治理能推動旅游業的發展”的理論推斷。

二、運用“跨界治理體系”實施可持續發展的區域旅游合作

近年來，區域旅游合作的浪潮席卷全國，成為當前旅游業發展的一種趨勢。就浙江省而占，就出現了“活力浙東南”、“繽紛金麗溫”、“新天仙配”、“江南仙境游”和“名山名城名水”等10余種不同合作機制和模式的聯合體，其中許多聯合體已有明確的合作主體和合作機制。如“金麗溫”足以三市旅游局為聯合體的決策機構，并成立了以市場處核心成員的秘書處作為工作班子，較好地協調了不同行政主體的利益關系。

由于合作區域內各成員單位的經濟發展程度，旅游供給的區域性分布以及對外開放程度的迥異，如何形成一個跨越現有行政區域邊界，能凝聚合作成員的機制，并能達到區域合作體內旅游資源稟賦的空間互補、旅游活動的空間連續，以及區域文化內涵的相對一致性和利益的博弈等目標，是區域旅游合作可持續發展的難點所在。

從目前已形成的區域旅游合作體來看，合作各方都是自主運作卻又相互依存的行政區劃的聚合物，這些合作不是政策導向的產物，而是由自發組織形成的。然而，我們不難看到：無論是“活力浙東南”還是“繽紛金麗溫”，都體現出區域內成員的發展程度與預期目標存在著很大的差異，“跨界治理”作為協調機制應用于各區域旅游合作體具有天然的匹配性和優越性。根據歐盟經驗，結合我國國情，區域旅游合作的“跨界治理體系”應包括：合作的組織機構及機制、經濟政策以及相應的法治基礎。

(一)建立跨越行政邊界的“合作體制”

歐盟經驗表明，不同行政主體之間的合作，都必須構建一個“特殊體制”，從而模糊地理卜的界限和傳統行政邊界。這個“特殊體制”是合作者之間形成的組織，其權力來自各合作伙伴自愿出讓的權力，它的行為方式主要是協調，而非統治和控制。需要指出的是，區域內地方政府部分決策權出讓給“特殊體制”并不意味著根據本地區實際和自身意志制定政策的權力的喪失，而是依然保持其無限的活力。

這個特殊的“合作體制”可以“區域合作委員會”的形式出現。需要指出的足：在現階段的中國，“合作委員會”這個層而必須有區域所轄最高政府(如省內則由省政府，市內則由市政府)直至中央政府介入，原因有兩點：一是區域所轄最高政府或中央政府所代表的國家利益并不總是與地方利益相一致，區域旅游合作的目標或政策在有的問題上有可能偏離國家利益。因此，需要有區域所轄最高政府或中央政府約束。二是經紀人的理性不可避免地使各成員之間存在一定程度的博弈關系，如對發展基金使用的明爭暗奪。盡管所有行為主體都明白結果是非效率的，但每個人的獨立行動都無力協調其他行為主體的活動以達到相對合理的均衡。這就是局部理性與整體理性之間的矛盾，從而產生典型的協調問題。雖然有合作委員會可以協調，但由博弈主體代表組成的合作委員會難免有時為“守土有責”而產生偏向，因此，一種外在的約束是非常有必要的，這只能由區域所轄最高政府或中央政府來扮演這個外在約束的角色。美國、德國等發達國家解決其區域問題的經驗也表明，區域發展協調組織由區域所轄最高政府或中央政府代表和地方政府代表共同組成，如美國的“阿巴拉契亞區域委員會”和德國的“共同任務計劃委員會”都是由中央政府代表和地方政府代表共同組成的。這不僅僅是一個決策民主化的形式問題，更重要的是，有助于中央與地方形成利益共生關系，從而提高區域協調發展的成效。

目前我國的大多數區域旅游合作體已初步確立了各區域輪流組織召開行政首長聯席會的制度，但它不可能集政策制定、執行和監督為一體，因而僅有行政首長聯席會議還不能構成一個科學的和有效的合作組織體系；另外，就目前的行政首長或其他政府職能部門的聯席會議而言，僅是一個基于友情或道義的協商會，對協商結果的執行既沒有約束能力，也沒有管理職能。因此，要有一個具有政策制定、執行和監督的完整的合作組織體系，才能有效推動合作的發展。這個合作組織體系可以考慮由“區域旅游合作委員會”和“區域旅游合作事務協調會”兩個層面組成。合作委員會由有關合作方的行政首長組成，主要職能是制定合作目標及政策，審批事務協調會的項目提案，并監督項目的執行，是一個合作體的最高權力機構。合作委員會不享有獨立的行政權，但享有憑借各成員經談判而自愿出讓的權力，從而具有實際的行為能力。事務協調會則是一個政策執行機構，具體負責政策執行及政策工具的運用。

江浙滬三省的旅游合作基本上遵守了上述模式。二省一市人民政府的領導尤其是國家旅游局的領導始終扮演著外在約束力的角色，在政策運作、規劃制定等方面起到了良好的協調和控制作用。而三地旅游主管部門的領導組成的“合作委員會”以及各職能部門成員組成的“合作事務協調會”角色清晰，已初步形成“跨界治理體系”的雛形。

(二)運用經濟手段，調節各成員之間的利益關系，形成目標成員主體的激勵體制

合作的最終目的是取得共贏。但在實現這一目標的過程中，各利益主體之間既有共同的利益，又有自身利益。事實上，由于人才、資金、技術、信息、資源稟賦以及政府管理機制上的不對稱，各主體在合作中的地位和作用并不一定是完全平等的，把握機遇的能力也不相同，從合作中獲益的程度自然也不同。因此，如何有效地解決這一矛盾是區域旅游合作能否持續發展的關鍵。解決這一問題的根本出路在于充分運用經濟手段，力求各成員主體的利益求得最大限度的平衡。例如，各合作組織協會應成立“市場開發基金”、“旅游目的地開發基金”、“人力資源開發基金”等，合作體在基金組成比例上、資金投放方向等要充分考慮各成員主體的利益，以求得相對平衡；又如旅游企業在對方區域經營時，要充分考慮能在當地就業、投資以及對當地旅游資源的開發保護以使對方盡可能受益。同時，合作區域中較發達的一方在對相對不發達一方提供貸款、政府援助的同時，受讓方更應考慮投入方的利益回報。

由此可見，建立帶有不同專項功能的基金不僅可以用于合作體的一致對外的整體利益需求上，史可以資助有關地區解決所面臨的特殊問題，以增強合作體的合力和凝聚力。當然，基金資助應附有條件，即接受基金資助者應該按照區域旅游合作的整體規劃做出相應政策配合，同時必須接受“合作項目指導委員會”的指導和“旅游基金委員會”的監督和審計，這一點非常重要，因為基金資助對象大多是發展較為落后的地區，而基金出資較多的則是相對發達地區，基金資助的附加條件實質上是一種權力交換，否則就會對發達地區沒有激勵。

(三)法律基礎設施建設

法治的作用在于使合作具有約束性，從而減少合作中的交易成本。對于“長三角旅游合作”等區域合作而言，所需要的法律基礎有兩個層面：一足國家對區域經濟合作的法律規范；二是地方性法律或法規支持。在我國迄今為止還沒有關于區域經濟發展或整合的法律、法規，國家旅游局也沒有相應的區域合作條約和規范，但現實中區域合作的呼聲越來越高，如長江三角洲地區經濟一體化、泛珠二角合作、京津冀經濟臺作、環渤海地區經濟整合，等等，形成了中國經濟發展中的一個新趨向，國家有必要用立法手段來規范和引導區域經濟合作。鑒于區域旅游合作相對易于實現和協調，各區域合作體的成員可以在取得共識的基礎上，率先聯合提案以推動政府有關部門立法。同時進一步完善已有的各種《區域旅游合作框架協議》，明確區域旅游合作的政策目標、政策工具及組織體系，爭取得到合作成員各自地方人人及政府的確認，以此作為區域旅游合作的“基本法”。

當然，我們在清楚認識到這項法治建設重要性的同時，更應理性地意識到其實現的難度和周期性，為此，諸多區域旅游合作體一方面積極尋求得到立法支持，另一方面都在為立法的必備程式作鋪墊，各合作方政府、職能部門和企業相互簽訂了諸如合作協議書、合作公約、合作實施細則等文件，以規范本區域旅游合作成員的行為。而這些正是我們完善區域旅游合作立法、保持區域旅游合作可持續發展的保障。

綜上所述，我們可以用表1來表達區域旅游合作中的“跨界治理體系”。

三、結語

區域旅游合作的挑戰性來自于它需要我們摒棄傳統的合作思維模式，以一種更加寬廣的視野去思考結構性的變革和制度創新。“跨界治理”內涵下的協調機制和制度建設，有利了解決區域旅游合作中面臨的體制矛盾和發展不平衡的問題，促進區域旅游協調發展。理論研究和國際有效實施經驗表明，一個“好的治理”體系應該具備合法性、透明性、責任性、法治、回應的基本要素。這五個基本要素為完善有關區域旅游合作的跨界治理體系指示了一個基本方向。

區域旅游合作的目標不僅僅是實現旅游產品及要素在不同區域間的自由流動，更重要的是基于制度執行之下的區域間旅游協調發展。因此，健全“跨界治理”機制才是區域旅游合作的真正基石。

責任編輯 宋志偉

責任校對 宋子千