論和諧社會(huì)視域下農(nóng)民的政策參與

摘 要：在和諧社會(huì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，農(nóng)民政策參與對(duì)于公共政策體系的民主化、科學(xué)化和合法化，推進(jìn)我國(guó)政治文明和政治現(xiàn)代化的建設(shè)具有非常重要的意義。但由于各種主客觀條件的制約，我國(guó)農(nóng)民政策參與的程度較低。文章首先分析了存在的各種障礙因素，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出和探討加強(qiáng)農(nóng)民政策參與的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：和諧城鄉(xiāng) 農(nóng)民政策參與 障礙 路徑選擇

中圖分類號(hào): D08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2007)10-009-02

黨的十六屆四中全會(huì)所提出的構(gòu)建“社會(huì)主義和諧社會(huì)”的戰(zhàn)略決策，有著深刻的社會(huì)歷史背景。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)取得了全方位的發(fā)展，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展。但也隨之帶來(lái)了新的社會(huì)問(wèn)題，尤其是城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展極為不平衡。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重威脅到我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。面對(duì)這一問(wèn)題，中央在“十一五”規(guī)劃中進(jìn)一步提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略。這就迫切需要制定相關(guān)切實(shí)有效的公共政策來(lái)解決這些矛盾和問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)：重視加強(qiáng)農(nóng)民的政策參與

政策參與是公民影響公共政策的重要途徑之一。公民通過(guò)政策參與可影響國(guó)家公共政策的進(jìn)程，并以此來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益和要求。擴(kuò)大公共政策過(guò)程中的公民政策參與，有利于政策過(guò)程的優(yōu)化和人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是發(fā)展社會(huì)主義政治的重要內(nèi)容。［1］公共政策制定過(guò)程中需要政府與公民的互動(dòng)，不僅意味著公民的積極參與，還包括政府在形勢(shì)需要下與公民的主動(dòng)溝通。兩者在公共政策制定中進(jìn)行全面的合作。［2］就中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)而言，公共政策制定過(guò)程中的政治力量主要體現(xiàn)在處于決策核心層的黨政系統(tǒng)、處于第二決策層次的民主黨派以及對(duì)公共決策有重要影響的工青婦等機(jī)構(gòu)、社團(tuán)和公民。［3］這里的“公民”自然也包括廣大的農(nóng)民群體。然而在以往的公共政策中農(nóng)民這一弱勢(shì)群體通常做為政策客體存在，他們的政策主體身份經(jīng)常被忽視。一定程度上由于這方面原因，導(dǎo)致一些公共政策偏離了農(nóng)村的實(shí)際，根本不能充分表達(dá)農(nóng)民的真實(shí)意愿也不能全面的體現(xiàn)廣大農(nóng)民的利益訴求。所以，重視和加強(qiáng)農(nóng)民的政策參與就具有重要的作用。

（一）農(nóng)民政策參與有利于實(shí)現(xiàn)公共政策的民主化、科學(xué)化

公共政策是進(jìn)行利益調(diào)整和分配的過(guò)程。在公共政策過(guò)程中，公民的利益要求和意愿表達(dá)是公共決策的重要依據(jù)，政策體系只有在廣泛聽(tīng)取、吸收社會(huì)各利益群體的利益要求的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)各利益要求進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，才能使分散的利益要求整合為社會(huì)公共利益。由于農(nóng)民自身的組織性差和占有的資源不足，自然成為了弱勢(shì)群體，他們?cè)谏鐣?huì)保障、占有資源等制度和政策方面受到了不公正的待遇，自身利益受損。只有在廣泛聽(tīng)取農(nóng)民的利益要求的基礎(chǔ)上的公共政策才能真正代表和維護(hù)農(nóng)民的公共利益。而農(nóng)民政策參與恰恰是農(nóng)民與政策體系發(fā)生聯(lián)系的最直接和最有效的方式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民階層影響的重要途徑。因而應(yīng)形成一種政策傳導(dǎo)和反饋的渠道，比較好地做到信息的溝通和傳遞。這無(wú)疑有利于保證政策體系正確反映農(nóng)民的利益訴求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正決策中的失誤，迅速解決政策體系和政策過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題，做到科學(xué)決策。因此，農(nóng)民政策參與為公共政策的民主化、科學(xué)化提供了必要的保障。

（二）農(nóng)民政策參與有利于實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大公共政策體系的合法性基礎(chǔ)

一般地說(shuō)，合法性“意味著某種政策秩序被認(rèn)可的價(jià)值”，是政治統(tǒng)治依據(jù)的傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則，而得到人民的同意和支持。在一定意義上，公民政策參與是現(xiàn)存政策合法性的來(lái)源和依據(jù)。因?yàn)檎邊⑴c本質(zhì)上就是公民通過(guò)合法的參與途徑向政策體系表達(dá)自身利益要求以影響政策體系的公共政策過(guò)程。如果沒(méi)有公民的政策參與，就沒(méi)有公民對(duì)政策體系及其政策方案的認(rèn)同和支持，合法的政策體系也就不存在了，這就是政策體系合法性的基礎(chǔ)。一項(xiàng)公共政策只有經(jīng)達(dá)合法化的過(guò)程，才能得到社會(huì)確認(rèn)并被普遍遵守和執(zhí)行。除了獲得程序上的“合法性”外，更重要的是獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同與社會(huì)支持。在實(shí)際的政策制定中，強(qiáng)勢(shì)群體占主導(dǎo)地位，而農(nóng)民政策參與的權(quán)利卻常常被忽視，從而使一些針對(duì)農(nóng)村制定的公共政策脫離了農(nóng)村的實(shí)際，甚至破壞或侵犯了農(nóng)民的切身利益，得不到農(nóng)民的認(rèn)可和支持，從而影響了政策體系的合法性，增加了公共政策執(zhí)行的阻力。在一定意義上說(shuō)，制度化、法制化、普遍化的公民政策參與是政策體系穩(wěn)定的重要標(biāo)志和對(duì)政策體系合法性的實(shí)際肯定，農(nóng)民政策參與是實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大政策體系的合法性基礎(chǔ)的一個(gè)重要途徑。

（三）農(nóng)民政治參與有利于實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)政治文明和政治現(xiàn)代化

江澤民在十六大報(bào)告中指出，建設(shè)社會(huì)主義政策文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。廣大的農(nóng)村地區(qū)也不例外，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，不僅要把農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在中心地位，而且也要同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村政治文明和精神文明建設(shè)，加快經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和政治現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的步伐。建設(shè)社會(huì)主義政治文明的核心和精髓是發(fā)展社會(huì)主義民主。社會(huì)主義民主不僅要體現(xiàn)在人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)上，還要體現(xiàn)在具體制度中，要在政治、社會(huì)生活中得到落實(shí)。其中，公共政策制定中的公民參與就是民主權(quán)利的重要實(shí)現(xiàn)形式之一，是政治民主發(fā)的特征之一，反映了一個(gè)政府民主化的程度。公民參與是民主的核心概念，因此農(nóng)民政治參與是政治文明和政治現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。地方政府應(yīng)通過(guò)多種途徑來(lái)確保農(nóng)民參與的經(jīng)常化、制度化，促進(jìn)政治文明的發(fā)展和政治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

二、構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)，農(nóng)民政策參與存在的障礙

（一）農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力落后，農(nóng)民政策參與缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐

馬克思主義認(rèn)為，一切政治活動(dòng)歸根到底是由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式?jīng)Q定的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一物質(zhì)生產(chǎn)方式，深刻影響著人們的政治意識(shí)和政治活動(dòng)的方式。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的政治參與意識(shí)。另外，民主參與的實(shí)際操作過(guò)程也需要以一定的物質(zhì)條件做為保證。而我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)既缺乏與民主參與相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也缺乏物質(zhì)條件的保障，尤其是落后的農(nóng)村地區(qū)。經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和生存環(huán)境的封閉性、保守性和盲從性。雖然有些發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得一定程度的發(fā)展，但市場(chǎng)發(fā)育程度仍很低，農(nóng)民的政治主體意識(shí)和參與意識(shí)普遍薄弱。因此，只有從根上促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能為農(nóng)民政治參與提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)條件的保障。

（二）觀念上的誤解，農(nóng)民政策參與缺乏思想環(huán)境保證

重視和加強(qiáng)農(nóng)民政治參與，必須有一個(gè)良好的社會(huì)思想和文化的環(huán)境。由于受幾千年封建思想的影響，人們對(duì)農(nóng)民的認(rèn)識(shí)普遍局限于“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的局限性”、“農(nóng)民的劣根性”等這些含有深刻貶義的思想階段。以至長(zhǎng)期以來(lái)這些思想成為很多人形窬農(nóng)民形象的“主流”意識(shí)，認(rèn)為農(nóng)民歷來(lái)都是與落后聯(lián)系在一起的。從這些基本判斷和立場(chǎng)出發(fā)，自然就得出了這樣的似乎天然的結(jié)論——農(nóng)民無(wú)力安排自己的命運(yùn)，社會(huì)精英或統(tǒng)治集團(tuán)負(fù)有更多的管理社會(huì)、參與政權(quán)的權(quán)利，擔(dān)負(fù)“為民做主”的“神圣職責(zé)”。這種陳舊的思想觀念阻礙著農(nóng)民的政治參與。另一方面，做為處于主導(dǎo)地位的政府尤其是基層政府在政治動(dòng)員和理論宣傳等方面上又做得不夠，不利于為農(nóng)民政策參與營(yíng)造一個(gè)有利的健康的政治文化氛圍。

（三）農(nóng)村整體的落后現(xiàn)狀，農(nóng)民政策參與缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期相互分離，處于散漫的無(wú)組織狀態(tài)，這是其人數(shù)眾多但政治資源少并且對(duì)政府決策約束權(quán)小的根本性原因。加上缺乏直接訴說(shuō)的渠道，他們的意志和想法很難在更大范圍里傳播開(kāi)來(lái)，更不要說(shuō)影響公共政策的走向；另外，由于農(nóng)村的教育長(zhǎng)期落后，大多數(shù)農(nóng)民的文化水平不高，受這方面的限制他們無(wú)法表述自己的現(xiàn)實(shí)困難和合理要求，無(wú)法將他們的意愿提升到理論高度，無(wú)法去實(shí)現(xiàn)他們和政府的良好互動(dòng)。再加上農(nóng)村地區(qū)信息的閉塞，導(dǎo)致許多農(nóng)民不了解國(guó)家的大政方針，不知道法律賦予自己的權(quán)利和義務(wù)，不知道如何去參政議政。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)存的這種整體的落后狀況，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民政策參與的可行性。

（四）現(xiàn)有制度的不合理，農(nóng)民政策參與缺乏制度保障

現(xiàn)有制度的不合理和不完善：首先體現(xiàn)在社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制上。一方面，制度化的途徑得不到很好的保障，同時(shí)表達(dá)渠道又存在著單一的問(wèn)題。其中最能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，能與政府溝通，發(fā)出最有效聲音的途徑就是人民代表大會(huì)制度。全國(guó)人民代表大會(huì)是中華人民共和國(guó)最高的權(quán)利機(jī)關(guān)，人大代表的構(gòu)成，直接關(guān)系到人大決議的利益向背。從目前我國(guó)人大代表的構(gòu)成情況看來(lái)，絕大多數(shù)代表來(lái)自于少數(shù)階層，如黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位及經(jīng)營(yíng)管理者新階層，而占人口比重最多的普通工人和農(nóng)民中產(chǎn)生的代表極。制度上的不合理，導(dǎo)致了農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)只能處在公共政策的邊緣，其利益也只能處于被安排的狀態(tài)；另一方面，除了政府以外，沒(méi)有一個(gè)真正意義上的能為其爭(zhēng)取權(quán)益的利益集團(tuán)。正是幅地農(nóng)民缺少代表自己利益的“代言人”，才造成農(nóng)民在公共政策決策過(guò)程中缺乏發(fā)言權(quán)，在分配與再分配活動(dòng)中長(zhǎng)期處于被動(dòng)地位，缺乏主體性。其次體現(xiàn)在法律保障體系的缺失上，這是我國(guó)公民政策參與不力的重要原因。在我國(guó)，公民政策參與的制度化程度不高，制度經(jīng)程度的高低直接影響到公民政治參與的深度和廣度。目前我國(guó)在法律保障方面，還沒(méi)有關(guān)于公眾的參與內(nèi)容、參與渠道等方面的明確規(guī)定。這影響了公民有效參與的過(guò)程，更不用談及農(nóng)民群體政策參與的制度化保障。

三、 構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)，加強(qiáng)農(nóng)民政策參與的路徑選擇

（一）加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)民政策參與提供物質(zhì)基礎(chǔ)

馬克思主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的經(jīng)典論斷適用于我國(guó)，適用于我國(guó)農(nóng)村，更適用于我國(guó)農(nóng)民政治參與心理。大量的實(shí)證研究表明，一個(gè)社會(huì)的政治參與水平同它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比關(guān)系，而政治參與心理支配和決定著農(nóng)民的政治參與行為，因而可以說(shuō)，農(nóng)民的政治參與心理是否理性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是成正相關(guān)的。另外，農(nóng)民政治參與是需要一定物質(zhì)條件作保證的，如來(lái)往的車旅費(fèi)用，接受教育的費(fèi)用等等。因此，必須解放和發(fā)展廣大農(nóng)村的生產(chǎn)力，發(fā)展和完善農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，加快扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，提高農(nóng)民生活水平，從而為農(nóng)民政策參與提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）改善和摒棄錯(cuò)誤的觀念，為農(nóng)民政策參與提供思想保證

積極提倡科學(xué)的、民主的精神，破除各種舊的觀念，營(yíng)造有利于農(nóng)民政策參與的政治文化。我們要科學(xué)客觀的認(rèn)識(shí)農(nóng)民問(wèn)題。就如每個(gè)社會(huì)階層都有其自身的局限性一樣，農(nóng)民整體固然有文化落后、自身的凝聚力不強(qiáng)等缺陷。但是，我們更應(yīng)該看到農(nóng)民作為社會(huì)構(gòu)成主體，具有巨大的創(chuàng)造精神和能力。具有超長(zhǎng)忍耐力的農(nóng)民對(duì)自身的苦難感受最為深刻，最有改變自己命運(yùn)的迫切要求，也具有自我認(rèn)識(shí)的能力。只有全社會(huì)都建立起對(duì)農(nóng)民的正確認(rèn)識(shí)，才能形成一種尊重農(nóng)民的社會(huì)氛圍，才能為農(nóng)民進(jìn)入政策提供堅(jiān)實(shí)的而廣泛的思想基礎(chǔ)。

（三）發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)民素質(zhì)，為農(nóng)民政治參與提供精神支持

面對(duì)農(nóng)村整體的落后狀況，除了從根本上加大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度外，一個(gè)重要的途徑就是發(fā)展農(nóng)村的教育事業(yè)。當(dāng)前，農(nóng)民教育事業(yè)的發(fā)展仍然比較緩慢，尤其是農(nóng)民的受教育程度比較低，這嚴(yán)重制約著農(nóng)民的政治參與。因此，必須大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，加大教育農(nóng)民的力度，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和政治參與的能力和水平。首先，加大國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的支出力度。改變過(guò)去對(duì)城市教育和農(nóng)村教育“一手硬，一手軟”的現(xiàn)狀，堅(jiān)決保證義務(wù)教育的實(shí)施以提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。其次，促進(jìn)農(nóng)民政治參與意識(shí)的覺(jué)醒，增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)。系統(tǒng)的對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主啟蒙教育、政治素質(zhì)教育和法律方面的教育，增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)，提高參政能力。最后，引導(dǎo)農(nóng)民摒除落后的思想觀念，逐步形成新的政治文化觀念，以克服政治參與中的文化心理障礙，從而增農(nóng)民政治參與的積極性。

（四）健全和完善制度建設(shè)，為農(nóng)民政策參與提供根本保證

農(nóng)民政策參與不足，許多農(nóng)民的利益要求得不到滿足，造成了農(nóng)民政策參與的挫折感，打擊了他們的積極性。這主要是因?yàn)楫?dāng)前關(guān)于農(nóng)民政策參與的各種制度還不健全。因此，健全和完善農(nóng)民政策參與制度是不斷拓寬農(nóng)民政治參與渠道，使農(nóng)民利益表達(dá)制度化、法制化、有序化的迫切需要。構(gòu)建和完善多元化的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，為農(nóng)民的積極參與提供多元化渠道。同時(shí)加快關(guān)于公民政策參與的法律保障體系的建設(shè)。

注釋：

［1］陳玉 王勝章.少數(shù)民族地區(qū)公民參與公共政策制定的障礙及實(shí)現(xiàn)途徑研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）.

［2］張勁松 林莉.論公共政策制定過(guò)程中政府與公民的互動(dòng)［J］.中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2006，(2).

［3］胡偉.政府過(guò)程［M］. 浙江:浙江人民出版社， 1998. 第126頁(yè).

［4］尤爾根.哈貝馬斯.交往與社會(huì)進(jìn)化［M］.重慶出版社，1989.

［5］白剛.論政治的合法性原理［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2002，(4).

［6］方福前.公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.第273頁(yè)

（作者單位：上海大學(xué)國(guó)際工商與管理學(xué)院 上海 201800；南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京 210097）

（責(zé)編：賈偉）