制度框架下的西方城市社會地理學理論對中國城市管治研究的啟示

摘 要：概括性地介紹了西方城市社會地理學的研究內容與主要方法，論述了西方城市社會地理學關于城市制度的空間影響，并結合中國的城市管治研究對西方理論在中國城市管治中的借鑒進行了探討。

關鍵詞：制度框架 社會地理 城市管治 啟示

中圖分類號：912.8 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-013-02

一、導論

西方城市社會地理學從空間的視角考察城市社會，主要側重于城市空間形態對個人以及整個社會產生的影響，與社會學對城市的研究相比有很多相似之處。在論及形成某種空間現象的原因，以及對未來的城市形態變化可能影響的時候，二者得出的結論都是通過多種理論綜合應用分析的結果。

西方城市社會地理學的核心思想是社會空間辯證法，即人們在創造和改變城市空間的同時又被他們所居住和工作的空間以各種方式控制著。個人和城市之間是相互作用的，社會事件通過空間而形成，同時受到空間的限制和調解。空間對于城市社會中的相互作用，包括經濟、人口、文化和政治等各個方面，具有非常重要的影響，并且是決定生活質量的重要因素。但西方學者所考察的城市主要是歐美的一些具有代表性的典型特征，即處于后工業化時代背景下的城市。這樣背景下的城市主要具有三個方面的特點：(1)服務業，尤其是生產性服務業，公共部門服務業以及公益事業的服務業所提供的就業崗位在城市總體就業崗位中占有大部分比重。城市制造業的生產方式從大規模生產逐漸轉變為靈活生產。而生產的地點也趨于分散化。(2)從20世紀60年代以來，城市的生育水平不斷下降，婦女參與工作的比率在不斷增加。傳統的核心家庭穩定性降低，而單親家庭的比重越來越大。(3)城市的生活方式由家庭主義轉向消費主義，城市居民對住房所有權的需求增大，并強調住房作為自我和社會身份表現的功能。除了這些以外，新技術尤其是通信技術的快速發展與廣泛使用也在一定程度上影響著人們的空間概念。

在方法論上，西方城市社會地理學根據所依據的前提假設和實際行為，可分為四種最基本的研究方法：(1)數量方法。即試圖通過使用以地圖、圖表和數學公式的形式表現出來的統計數據來描述城市的地理結構。這種方法主要受到新古典經濟學和功能主義社會學的啟發。(2)行為方法。即基于對人們在其所感知的世界中的活動和決策制定過程的研究。這種方法的很多解釋概念都來自于社會心理學和現象學。(3)結構主義方法。結構主義論者懷疑世界的日常表象以及人們對世界的主觀反應和解釋，而認為要了解社會需要在明顯的外部世界表象之下進行探查以了解發生作用的根本機制。(4)后結構主義方法。后結構主義論者反對將世界解釋為像基于階級沖突這樣單一的、隱含的、根本的、結構的觀點，而認為社會中存在不平等的大量變數和維度。他們還認為這些不平等在包括語言、知識理論、廣告、流行音樂和城市景觀等的各種表現形式中得到了反映。

二、西方城市社會地理學研究中的城市制度與在此框架下的社會活動

制度框架下的西方城市社會地理學理論重點關注構成城市社會活動要素中的公民權利、國家和市民社會、法律及政治機構等。而制度框架包括選區、學區、法典、業主協會公約等。這些制度框架本身既是社會行動的結果，也是其媒介。

西方社會理論學家朱爾根·哈伯馬斯（Jurgen Habermas）認為，公共領域和組成它的市民們是現代社會所特有的四種基本社會組織之一，其他三種是經濟、市民社會和政府。在制度框架下的社會生活中，市民身份的確立是十分重要的。市民身份一般指個人與社會（國家）之間的關系，這種關系決定著他們是誰、在哪里生活，并由此影響著他們的生活。市民身份意味著相互責任義務相伴的合理性。在市民身份的界定中，歷史上曾經有過性別歧視和種族主義的問題，而其影響延伸至今。城市的法律在構建私人領域和公共領域之間、政府與經濟之間聯系的過程中發揮了決定性的作用。法律所具有的空間意義在美國最高法院涉及投票權、學校廢止種族隔離、開放式住宅和土地利用分區制案件的裁決中得到了很好的體現。在這些案件中，特定的社會價值觀和道德判斷被折射到城市景觀中。

城市空間由于政治的目的被劃分成多目標的地方政府自治體，或者為某一特定功能而設定了各種各樣的特定行政管理區。在有些大都市區行政分區的劃分極其復雜，這種復雜性可被看做政治和行政管理系統對大都市區經濟和社會結構變化的反映。也就是說，工作機會和居住地城市離心化導致了與此相關的地方管轄權的離心化和擴散。為了服務擴展的郊區的住宅社區人口，新的地方政府建立起來，從而導致了大都市區競爭管轄權限的行政區分化。大都市區的空間分化雖然可以抑制社會團體之間的政治沖突，但也帶來了行政管理上的麻煩、政治上的無組織狀態和公共產品與服務配置上的低效率。此外，大都市區組織在空間上的分化還會帶來財政失衡以及市政服務分配的不平等。

西方城市的政治框架是基于權力屬于全體地位平等的公民這一理想而構建的，而投票選舉市政官員是這種精神的一種最直接的表現形式。但由于選舉過程的空間組織本身是一個制造矛盾的因素及其結果，選舉結果可以受到與選民分布有關的選區規模大小和形狀的影響，因此它也就成為了一種資源。這樣就存在著不公平分配選區和不公正的選區劃分的現象。前者指在選舉中人口規模劃分上的不公平，后者表現為特定組織或特定政黨在選舉中通過調整選區邊界線的空間輪廓而獲得優勢地位。

馬克思主義政治經濟學理論被一些學者用來解釋城市空間結構與城市社會制度之間的聯系。從馬克思主義的觀點看，城市的主要功能之一是實現資本主義的定律，其中最重要的就是資本的循環與積累。因此，城市的空間形態可以通過減少間接的生產成本以及流通與消費成本而加速資本的周轉，以達到更快、更多的積累。由馬克思主義理論可以推出的城市的另外一個重要作用就是為經濟基礎的永續存在提供必需條件，勞動力和資本之間關系的社會再生產要求相關社會結構的穩定。

三、中國當代的城市管治研究進展

城市管治是指城市政府向市民社會主體和機構賦予權力的過程。在這種過程中，地方政府協同市民社會、公共部門與私營機構共同塑造社會價值體系，力求實現集體目標的最大化。

城市管治理論研究在中國開始的時間不長，雖然已經取得了一些進展，但無論是理論創新還是實踐應用，都還存在著較大的發展空間。很多研究者期望將管治作為解決“市場失靈”的方法，而對于管治研究的理論價值卻沒有取得共識。目前基本達成一致的是管治的研究角度可以提供一個理解正在變化的社會治理過程的框架。在這個框架下，很多新的問題得到關注。構成這個框架最基本的5個要素是：(1)“管治”是指一套復雜的機構和行為主體，它們來自政府但是不局限于政府；(2)“管治”模糊了具體有哪些部門解決社會問題或經濟問題的界限和責任；(3)“管治”指涉及共同行為的機構之間在權力上的相互依賴；(4)“管治”可以是行為主體的自組織的自我管治網絡；(5)“管治”認識到了不依賴政府的權力或權威也可以解決很多問題，即以一種新的思路應用一種新的工具去實施領導。盡管能夠極大地拓寬解決城市問題的思路，但也有學者認為管治絕非是萬能的，而且還有很大的局限性。管治擅長于進行橫向協調以及協商規范，但卻往往缺乏全局的權衡。由于管治總是試圖通過引進市場方式的決策模式，從而排斥通過傳統政治方式來治理社會，因此，存在著在某些領域同常規政治分離的傾向。管治概念的一個嚴重問題是它無法考慮政治權力的特殊性。管治過分強調了橫向治理而因此減少了中央政府在主要問題上推行長期政策的合法性和可能性。如果在處理城市問題和為制定城市政策時一味地強調管治則可能導致決策脫離公眾控制而使權力向特殊利益集團轉移。而對政治知之甚少的技術官僚所主導下的城市管治在短期內雖然可以改進某些領域的政策實施，但長期來說并不能解決目前存在的社會及經濟治理危機。從操作的層面說，管治要排除中央集權的組織和控制思想。由于管治主張的是多種組織、多個層次和決策當局共同作用的模式，但是這些多個層次和變動結構中的成分難以自發連接，因此，也就不能產生協調的計劃，達到需要的各種目標。

所以中國的城市管治理論距離形成系統的體系還相差很遠，國內關于城市管治理論的分析和評述遠不及對它的引進及介紹的多。雖然中國的城市管治理論尚處于探索和成長階段，但是由于它和當今世界國際政治經濟局勢的發展密切相關，因此，這方面的研究始終具有很強的現實意義。在城市管治問題的研究中各個國際有著自己的立場。我們要在汲取西方理論的精華的基礎上，從中國的實際國情出發，形成并發展具有中國自己特色的理論體系。

四、西方理論對中國的啟示

吸收西方的思想對于中國的城市管治研究具有重要意義。城市制度空間理論中強調城市中多個利益主體的博弈構成了城市形態并直接影響了城市社會生活。城市管治研究中也要從利益主體多元化且相互合作與競爭的事實出發，全面綜合地改善制度環境和管理模式，盡快建立城市多元化管理模式。要理順城市行政區政府之間以及城市政府、利益集團與市民之間的關系，確立相關的權力分配規則和行為規范，明確制度框架下的各個城市社會主體在城市管理與城市社會生活中所應當扮演的角色。英國的城市開發公司在城市管治的實踐上為中國提供了一個很好的示范。城市開發公司屬于準公共權力機構，其任務是振興衰落的內城地區。在撒切爾夫人執政時期，它們被創立為英國城市生活的各個方面注入市場力量，提供諸如土地和交通等基礎設施，以鼓勵私人部門的投資。

同西方的大都市一樣，為了行政管理的需要，中國的大城市也會被劃分為若干的區塊。這些區塊對于各自范圍內的政治、經濟、社會事務具有一定的自主權，但對于具有更大效用范圍的公共服務設施，如醫院、法院、學校等的設置則要由城市行政部門統籌部署。由于各種公共服務設施的設置以及就業崗位的分配并不是在各個區塊內均勻分布的，所以就會給各個區塊的發展帶來不平衡的影響，甚至各個區塊在整個城市中所承擔的社會責任也會因此而產生差異。地方政府的財政開支一方面用以提供各種就業機會，另一方面也提供專門的私人經濟發展的機會。這二者在結構上是各自獨立的，可以概括為工資型和資本型。此外，還要有大量的財政開支用于維持社會的秩序，實現社會的融合。西方城市治理基本實現了從等級官僚機構的經濟與社會的直接政府控制向各種非政府組織的間接政府控制的轉變，這其中的經驗是值得我們學習的。

向市場經濟轉型中的中國城市發展面臨著一系列新的問題。中國的經濟改革以及世界經濟的全球化造成了在一些城市社會問題上的管理者缺位。西方的城市社會地理學中的一系列城市制度創新理論為中國城市管治的現實問題提供了有益的借鑒。中國的城市管治在實踐上首先要真正實現城市政府職能的轉移。城市政府要退出以部門利益為目的的經濟競爭領域，以破除城市管治的最大障礙。由于特殊的國情，相比較于西方國家，中國的城市政府在城市管治中必須發揮更加重要的作用。中國的城市管治不僅不能擺脫政府的管理，而且還要充分利用政府的力量。政府職能要從控制、參與轉向服務、監督，要創造優越的、可持續的城市社會發展環境。應適時調整城市政府、私營機構、市民社會之間的關系，引導社會各項事業健康發展，縮小社會差異，維持公平競爭，實現社會總體的利益最大化。

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(作者為華東師范大學城市與區域經濟系人文地理學博士研究生，同時系天津師范大學城市與環境科學學院教師)(責編：若佳)