結構失衡、市場弱化與ＦＤＩ協同治理機制

摘 要：我國對外商直接投資（FDI）的利用主要存在兩個問題：一是FDI結構性失衡對我國經濟結構調整目標的偏離；二是引資過程的市場弱化對我國經濟市場化改革方向的違背。在并存情況下，這兩個問題是此消彼長的，即一個問題的解決又會加深另一個問題的程度，這就導出一個政策調整的“悖論”。文章認為，應當在三段式的協同治理機制下解決這一困境，并提出了具體的階段設計和目標選擇方案。

關鍵詞：外商 直接投資 結構失衡 市場弱化 協同治理 機制

中圖分類號:F830.59 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2007)10-015-03

截至2005年底，我國FDI協議金額累計達10966.09億美元，實際利用FDI達到5621.05億美元，高居發展中國家第一位和世界第二位。但總體而言，我國FDI利用仍面臨兩個問題：一是FDI流入的地區結構、產業結構、技術結構和方式結構并不合理，這引發了一定程度的FDI“擠出效應”；二是以政策激勵和限制為特征的FDI引進策略違背了經濟市場化改革的要求，這推動了租的形成和國民財富流失。現實中，這兩個問題的同時解決存在“悖論”，即結構調整需要政策的激勵和限制，這將加大市場化改革的難度；而市場化改革又會產生結構失衡的累積效應，從而增加結構調整的困難。因此，尋求相對合理的解決方案，對于進一步優化我國FDI的利用效果具有重要意義。

一、我國利用外商直接投資的問題綜述

（一）FDI利用的結構性失衡問題

我國當前FDI利用的結構性失衡主要表現在產業結構、技術結構、方式結構以及地區結構四個方面：

1.FDI利用的產業結構失衡。理論上說，第一產業和第三產業是我國FDI引進的重點，因為前者是我國的薄弱產業，而后者符合產業結構的演進趨勢；即便在工業內部，FDI的引進也應以重工業中的基礎工業以及技術密集型中間產品項目為主，這樣才能充分發揮FDI的資本積累和技術溢出效應。但實際情況正好相反，截止2005年，我國第二產業FDI的項目數和合同外資額分別占到了總數的65.74％和67.36％，優勢明顯；而農林牧漁業FDI利用總額僅占1.19%；第三產業中，FDI利用主要集中于房地產公用服務業，其比重高達46.39％，在該領域居于主導地位。另外，第二產業內，我國的FDI利用也主要集中于利潤較高、回收期較短的紡織服裝業、食品業、設備制造業等加工制造行業和化工行業，而基礎工業及技術密集型中間產品項目的外資利用明顯不足，如交通運輸、倉儲和郵政業只占FDI利用總額的3.00％。實踐中，FDI集中的加工制造業多為我國的結構性過剩行業，不僅無益于產業結構的調整升級，還會對國內投資產生擠出效應；而農業、基礎工業和第三產業長期得不到充分的外資供應，也阻礙了其優化發展。

2.FDI利用的技術結構失衡。長期以來，我國的FDI引進一直呈現明顯的“二元特征”，即跨國公司投資和港澳臺中小企業投資同時并存。相對而言，后者通常進行的是簡單房地產交易和勞動密集型生產，本身并沒有多少技術含量，即使有管理技巧的溢出，但在這種情況下，將管理技巧的輸入與資本進口相分離，轉而采取股權投資的方式也是更好的選擇。與此同時，我國對技術含量較高的FDI引進卻相當有限，這在一定程度上導致了我國FDI利用的技術結構失衡。技術失衡的另一個原因來自于FDI的產業結構失衡，正如前面分析，我國的FDI集中于相對過剩的加工制造性行業，這使得農業及其他基礎性、技術密集型行業的技術要求得不到滿足，限制了FDI的技術溢出效應。

3.利用的方式結構失衡。1990-2005年間我國三種主要的FDI利用方式：合資經營、合作經營、獨資經營的變化趨勢。由圖中可看出，改革初期，中外合資經營占據了主導地位，之后外商獨資經營的數額迅速上升；1998年開始，外商獨資經營開始超過合資經營并占據主導地位。

根據英國學者鄧寧的國際生產折衷理論，跨國獨資企業傾向于以內部技術轉讓替代外部技術貿易，從而維持自身的技術優勢。因此外商獨資經營比例的上升實際上限制了其技術溢出效應的發揮；另外，外商獨資企業的增加也會在一定程度上威脅我國的產業安全，給民族企業的發展帶來阻礙。從這一角度看，我國FDI利用的方式結構同樣存在失衡現象。

4.FDI利用的地區結構失衡。我國FDI利用的地區性失衡最為明顯。長期以來，我國外資引進高度集中于東部沿海；而內地，尤其是西部地區的FDI利用極為有限，這在客觀上拉大了我國地區經濟發展的差距。以2005年為例，我國東部地區11個省、市（包括北京、天津、河北、山東、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南）的外資項目數、合同外資額和實際利用外資額三項指標分別占到了全國的87.36%、87.74%、88.78%；而同期西部地區12個省、市、自治區（包括陜西、甘肅、寧夏、內蒙古、青海、西藏、新疆、云南、貴州、四川、重慶、廣西）的相應指標僅為4.11%、3.81%、3.22%。西部大開發條件下，外資利用的地區性失衡無疑會對我國地區經濟的協調發展產生不利影響。

（二）FDI引進過程中的市場弱化問題

在外資利用結構性失衡的同時，我國FDI引進過程的市場弱化現象同樣嚴重。長期以來，我國對FDI的引進主要通過非市場化的政策激勵和限制手段實現：一方面，為促進外商直接投資增長，政府制定了大量以超國民待遇為特征的FDI激勵政策；另一方面，為實現對國內產業和市場的保護，又對外資企業進行了一定程度的限制。

根據OECD經濟學家CharlesP.Oman(1998)的研究，激勵導向的FDI引進策略不僅會造成大量公共財政資源(主要是稅收)流失，扭曲市場價格和資源配置，還會引發政策處置的隨意性和權力腐敗的產生；而哈佛商學院的黃亞生教授（1999）更指出，外資企業的政策利益將極大激發國內企業通過合資改組獲取政策租金的動機，從而產生大量不合理的外資需求。在經濟市場化改革的大背景下，外資“超國民待遇”的存在不僅帶來了巨額政策租金，還引發了大量的尋租行為，1999年，外商投資企業平均所得稅負擔為13%，而內資企業接近30%，如此巨大的差距使得國內資本傾向于利用“迂回投資”和外商利用高估投資額等手段來獲取超額利益。據世界銀行保守估計，僅在1992年，中國雙程FDI占FDI流入量的比重就達到了25%；另一方面，在優惠政策保護下外資企業搶占市場、排擠國內企業的行為也帶來了較大的“擠出效應”。

對FDI的政策限制同樣存在問題，一方面政府對部分產業和市場的保護會造成不同步開放和不平等競爭，從而引發經濟的不均衡發展；另一方面，在地方政府控制巨大經濟資源和地方保護主義盛行的情況下，對FDI的政策限制將導致地方間的“負和博弈”，從而使限制處于事實無效的境地。國際上，以規制為特征的第二代外資政策早已備受爭議，在限制FDI會引發眾多負面效果的情況下，各國都傾向于逐漸廢除對FDI的限制政策（冼國明等，2002）。

二、兩難困境：FDI結構調整和市場化改革間的悖論

根據以上分析，結構性失衡和市場弱化構成了我國當前FDI利用中的兩個主要問題。理論上說，這兩個問題應當在關聯和市場定位為特征的第三代外資政策的框架下予以解決，即通過強化FDI項目與當地企業間的關聯推行結構調整，從而解決結構性失衡問題；通過FDI引進與當地市場的結合實現引資過程的市場化，從而改變市場弱化現象。但在我國現階段，這兩項改革的同時推進存在著較大沖突：

（一）FDI結構調整要求政策的激勵和限制，而這將阻礙市場化改革的進程

首先，在現有地區經濟發展差距的前提下，要推進西部開發、改善區域間FDI的結構失衡，必須借助于政策的激勵和扶持；其次，考慮到FDI本身的贏利性動機，要調整FDI的產業結構就必須由政府提供相應的引導政策和配套措施；再次，FDI對本身技術優勢的偏好又要求政府通過相應的政策激勵和限制推動合資、合營企業的發展，以實現FDI方式結構的優化；最后，改善現有的FDI技術結構，相對減少投機性和低技術含量的外商投資也需要政府出臺相應的限制措施。以上的結構調整措施實際上都構成了對我國FDI市場化改革方向的違背，因此會給市場弱化問題的解決帶來不利影響。

（二）外資引進的市場化改革要求取消政策的激勵和限制，而這又會制約結構調整的實現

外資引進的市場化改革意味著必須逐步消除原有的政策激勵和限制，而在既有FDI存在結構性失衡的情況下，由于集聚效應和投資環境的影響，這只會讓既定的結構性特征得到進一步強化，從而阻礙必須借助于政策激勵和限制才能實現的結構調整任務的完成，形成一個市場化改革的“悖論”。

鑒于FDI結構調整和市場化改革間的相互沖突，直接的FDI政策調整將面臨一個“兩難”困境，即要么背棄市場化改革的方向，推進FDI的結構調整；要么偏離結構調整的目標，實現FDI引進的市場化。如何實現兩項改革的有機統一將是值得探討的重大課題。

三、協同治理機制：基于模型的解釋

FDI結構調整和市場化改革間不僅存在矛盾性，也同樣存在統一性：FDI結構調整可以為市場化改革的推進營造有利條件，而市場化改革又可以解決部分由市場競爭不完全所帶來的結構性失衡問題（如市場分割和地區保護主義所帶來的結構性失衡）。因此，兩項改革間悖論的解決必須借助于協同治理機制，即分階段、分重點的實現兩項改革的綜合推進。

協同治理框架的根本問題在于如何確定相應的階段選擇標準，本文嘗試用數學推導解決這一問題。

假設結構調整力度為X，市場化改革力度為Y。而我國FDI利用的結構合理度用f(X，Y)表示，FDI引進的市場化程度用g(X，Y)表示。

因為一國FDI利用的結構合理度和市場化程度存在一定的上下限，因此可以在值域為［0，1］的范圍內接受f(X，Y)和g(X，Y)。當值為0時，表示FDI結構完全不合理或完全不考慮市場要求；值為1時，表示FDI引進的結構完全合理或完全靠市場實現。

（1）對f(X，Y)而言

因為加大結構調整力度可以相應提高結構合理度，故有：

在結構失衡狀況下，由于推進市場化改革不利于結構的調整，故有：

而集聚效應和結構剛性的存在又使得市場化進程中的結構失衡呈加速擴大趨勢，故有：

（2）對而言

因為市場化改革的推進會改善相應的市場化程度，故有：

而結構調整必須借助于政策激勵和限制推行，故對市場化進程會產生不利影響，有：

同樣因為集聚效應的存在，隨著結構的不斷改善，政府的結構調整政策對市場化進程的負面影響將趨于降低，故有：

（3）因為東道國引進外資主要是追求國民福利的增加，所以可假設和本身都具有一定的價值判斷。

因為過度的市場化將導致市場失靈，而過度的結構調整又將引發政府失靈，因此：

表明隨著力度的加強，結構調整對于結構合理度的改善是遞減的，而市場化改革對于市場化程度的改善同樣存在作用遞減現象。

由于對東道國而言，結構調整的作用是直接的，而市場化的作用是間接的，故可以假設：

即結構調整時結構合理度提高的遞減速度慢于市場化程度惡化的遞減速度，而市場化改革時市場改善的遞減速度慢于結構失衡的遞增速度。

再用A表示結構調整的收益，B表示市場化改革的收益。同時假設市場改善的平均收益等于結構合理化的平均收益，則有：

A=f(X，Y)+g(X，Y)

其均衡條件為

因為在初始條件下，結構合理度和市場化程度的政策彈性并不相同（如果相同，則已處于均衡狀態，無須政策調整），故要分兩種情況討論這個問題：

（1）初始條件下，結構合理度的政策彈性更高；

這時如選擇先進行結構調整，則因為

其初始收益A大于0，當然這并未達到均衡條件，由公式⑤⑥，可知g(X，Y)X以遞減的速度遞減，故-g(X，Y)X以遞減的速度遞增；而由公式①和⑦，f(X，Y)X同樣以遞減的速度遞增，但由公式⑩，-g(X，Y)X的遞減速度更快，因此這時達到均衡的持續時間很長，由積分可知，所獲的政策收益也較多。

如選擇先進行市場改善，因為

其初始收益B小于0，當然這時也未達到均衡條件，由公式②③，知f(X，Y)Y以遞增的速度遞減，故-f(X，Y)Y以遞增的速度遞增；而由公式④和⑧，g(X，Y)Y以遞減的速度遞增，由公式⑨，-f(X，Y)Y的遞增速度更快，因此這時將陷入一個惡性循環，難以實現均衡，直至f(X，Y)=0，即結構完全不合理。

（2）初始條件下，市場化程度的政策彈性越高；

這時如選擇先進行結構調整，則因為：

初始收益小于0，但這時并未達到均衡狀態，由公式⑤和⑥，-g(X，Y)X以遞減的速度遞增，由公式①和⑦，f(X，Y)X以遞減的速度遞增，但公式⑩表明，f(X，Y)X遞增的速度相對較快，故這時實現均衡的周期相對較短，所受政策損失也較小。

如選擇先進行市場改善，則因為

初始收益大于0，但這時并未達到均衡狀態，由公式②③，-f(X，Y)Y以遞增的速度遞增；又由公式④和⑧，g(X，Y)Y以遞減的速度遞增，而公式⑨表明，-f(X，Y)Y的遞增速度更快，因此這時將很快達到均衡狀態，受益周期相對較短，政策收益也較少。

四、具體的階段設計和目標選擇方案

根據以上數學推導，如初始條件下FDI的結構彈性更高，則推行結構調整政策能獲得更多的收益，而推行市場改善政策則可能陷入一個惡性循環；如初始條件下FDI市場改善的政策彈性越高，則推行結構調整將帶來短期的利益損失，而提高市場化程度只能

帶來短期的政策收益。

由此，按照趨利避害、穩步推進的基本原則，我國FDI利用效果的優化應首先以結構調整為重點，然后推進市場化改革，最后進行綜合治理，即實行三段式的協同治理機制：第一階段：以FDI結構調整為重點。根據以上分析，在FDI結構彈性更高的情況下，進行結構調整將帶來長期的政策收益，即使市場化程度的政策彈性更高，因FDI市場化程度降低所引發的福利損失也只是短期的，因此相對于市場化改革所可能面臨的惡性循環（結構彈性更高時）和短期收益（市場彈性更高時），選擇先進行結構調整顯然收益更大，風險也更小。這一階段結構調整的具體對策是通過新的地區傾斜政策促進FDI向西部地區的流動、通過新的產業傾斜和技術傾斜政策優化FDI的產業布局和技術含量、通過一定的政策激勵推動中外合資合作企業及合作開發項目的發展。第二階段：按邊際效用遞減規律，隨著FDI的結構調整，結構合理度的政策彈性將降低，而市場化程度的政策彈性將提高，繼續推行結構調整政策將面臨總體的利益損失，因此必須轉而強調市場的改善，重點是取消對外資的政策激勵和限制，逐步實現國民待遇。正如前面的分析，這時政策周期較短，所以結構合理度下降有限，而FDI引進的市場化程度上升較快，故有利于我國FDI利用效果的進一步優化。第三階段：在FDI結構合理度和市場化程度都有所提高的前提下，可以全面推行第三代外資利用策略，即將結構調整和市場化改革結合起來，同時注重FDI項目與國內企業的關聯以及與本國市場需求間的契合，最終實現對我國FDI利用結構及市場化引資的綜合控制，使我國的FDI工作進入良性循環。

參考文獻：

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（作者單位：清華大學經濟管理學院 北京 100084）

（責編：賈偉）

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。