建筑節能中的政府主導作用探析

摘 要：建筑節能由于具有較強正外部性，從國外的經驗看，缺乏政府有效引導和支持很難推動發展。因此，政府在建筑節能中的主導地位和作用是決定成敗的關鍵，政府的主導作用缺失是我國20年建筑節能實踐遭遇尷尬的主要原因。文章從現狀分析入手，借鑒國外經驗基礎上，提出發揮政府主導作用必須從立法、培育市場、完整監督、大力宣傳、提高行政效率等幾個方面著手，才能切實推動建筑節能的發展。

關鍵詞：建筑節能 政府主導 宣傳教育

中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2007）10-056-02

一、我國建筑節能的現狀與問題

我國政府從1986年開始倡導建筑節能，并頒布了北方地區居住建筑節能設計標準。經過20多年的努力，取得了初步成效。但就是總體來說建筑節能進展相當緩慢，在既有建筑中，施行節能改造的僅占1%，在新建建筑中，屬于節能的僅占5%，全國基本上仍然保持原來的高能耗建筑的布局。筆者認為，缺乏政府主導作用是一個關鍵因素。

1.建筑節能法規不健全，執行不力。一方面是建筑節能尚未真正立法。雖然《中華人民共和國節約能源法》和《中華人民共和國可再生能源法》也涉及到建筑節能，但相關條文少，內容原則化，實踐中難于操作。例如在《中華人民共和國節約能源法》中，只有第三十七條涉及建筑節能，文字只有60個；在《中華人民共和國可再生能源法》中只有第十七條涉及建筑物利用太陽能。另一方面，建設部發布的建筑節能的標準或規定，都屬于部級政令，權威不夠，且執行不力。例如建設部發布的《民用建筑節能管理規定》，在該規定發布5年多的時間里，全國新建建筑中不節能者仍然占95%以上，不聽令者居多。

2.政府經濟激勵政策未到位。建筑節能是一種準公共產品，具有很強的公益性，建筑節能不僅帶給消費者更舒適的熱居住環境和節能經濟收益，而且還帶來了有利的社會效益。如直接減少了資源消耗，降低了大氣污染，改善生態環境，還可帶動與節能相關的產業的發展，增加了就業機會，形成國民經濟新的增長點。同時政府實現節能的目標和任務，減輕國際社會的環境壓力，又具有國際意義。節能行為帶給社會豐厚的公共利益，但如果未向節能行為人支付報酬或報酬偏低時，節能投資收益外部化，導致建筑節能市場失靈，資源配置偏離帕累托最優狀態，削弱了節能動力。

3. 用能價格體系不合理。目前，能源價格機制實行由政府控制為主兼有市場調節的雙軌制，還帶有一定的計劃經濟的色彩，能源價格不能較好地反映稀缺性與增加的環境外部成本，不能夠真實地反映國內供需形勢，也難與國際市場接軌，能源的配置效率較低，市場引導力不強。

4.節能產品市場發育不良。（1）供需市場疲軟。如：2005年建設部以《建筑節能問卷》的形式進行一次有組織的調查，統計結果顯示：我國南北中三種不同地理氣候帶的居民對建筑節能產品認同度平均值，較高的只占2.53%，一般的占45.96%，認同度低的占51.5%。既有建筑節能改造，74%居民只愿意承擔10%以下的投入成本；建筑節能產品銷售量，銷量差的占39%，較一般建筑偏差的占19%，與一般建筑物無差別的占30%，較一般建筑偏好的占8%，非常暢銷的占4%。建筑節能的材料、產品供給嚴重不足，建筑節能產業無論在規模還是在質量方面都遠遠不能滿足需要和要求。（2）產品質量價格比不合理，缺乏市場競爭力。按照專家的預算，節能建筑每平方米將比非節能建筑多支付100-200元人民幣的費用。既有建筑節能改造每平方米也需要支付200元人民幣以上的改造費用，對于大多數民眾而言，增加的負擔一時難于接受。（3）技術市場滯后。解決節能產品質量價格問題，根本出路在于技術進步。與發達國家相比，我國的墻體、屋頂和門窗單位面積的傳熱量為氣候條件接近的發達國家的2-5倍，其中建筑外墻節能保溫程度差4～5倍，屋面差2.5～4.5倍，墻體差1.5～2.2倍。造成差距的主要原因是建筑節能技術市場滯后。一方面，節能建筑技術不大成熟，另一方面節能建筑科技還沒有較好地轉化成生產力，沒有發揮出其應有的社會實際價值。包括通風技術、遮陽技術、新能源技術等。建筑節能技術市場不夠發達的根源是缺少投入，缺乏政府的財政支持。（4）節能服務欠缺。我國專業節能服務尚處于起步階段，且缺乏政府的政策支持，遠不能滿足建筑節能事業發展的需要。

5.監控體系不健全。據世界銀行研究，企業對解決能源問題的貢獻率只有20%，世界各國的實踐表明，解決能源問題，必須由政府管理部門來主導，通過全面到位的監控體系來實現。通過監控體系，政府能夠及時準確了解、評估、調制和引導包括建筑節能市場在內的能源市場。目前我國的監控體系不健全，不能滿足實際需要。

6.管理效率偏低。目前，建筑節能管理體制存在著條塊分割，管理效率偏低等問題，影響建筑節能工作的推進力度。在中央政府，與建筑節能相關的管理、開發以及研究職能，分散在國家發改委、國土資源部、水利部、電監會、國家環保總局、科技部、中國科學院等相關部門，不僅職能分散，而且制定政策時，往往“只見部門，不見國家”。在省級地方政府，與建筑節能相關的管理，分散在建設廳、發改委、財政局、房管局等職能部門，存在著權利分割、交叉、協調成本高等問題。

7. 宣傳教育乏力。群眾的自覺意識是建筑節能的精神文明基礎。當前，群眾關于建筑節能思想基礎很薄弱，不僅對國家的能源形勢，生態環境狀況知之甚少，而且缺乏相關的建筑節能知識，與建筑節能直接相關的法規政策和要求也不甚了解，建筑節能的概念還很陌生，就是建筑節能給自身帶來的實際效益也不清楚。在這種盲目狀態下，很難有大眾的積極性和自覺行動。

二、大力加強政府的主導力量

（一）加快法規建設，加大執法力度

通過國家建筑節能的法律建設，形成哪個環節有利于建筑節能，有利于生態文明，哪個環節就能受益，哪個環節就受到社會的尊重，獲得社會榮譽：哪個環節不利于節能，不利于生態文明，哪個環節就受到懲罰，受到社會輿論譴責的法制規范和社會風尚。

（二）大力發展高效節能市場

1.著力完善能源價格形成機制。政府須盡快出臺合理的能源價格定價制度和政策，用價格機制引導和發展市場。在宏觀上建立和健全反映能源緊缺程度、能源供給成本價格、污染物排放標準量、國內市場和國際市場供求關系的價格機制。同時，要深入研究定價規律，在具體事物上進行微觀定價，讓市場引導人們走建筑節能的道路。

2.加大經濟激勵政策，調動節能供需主體積極性。加大建筑節能經濟激勵政策應包含兩部分，一部分是補償性質的，即政府把建筑節能投資主體的外部收益給予足夠的補償，以矯正市場的失靈，逼近帕累托最優狀態。政府可根據不同階段供需實際情況，選擇不同的補償形式，以達到市場均衡的目的。而補貼的效果是否理想，關鍵在于政府擁有市場信息的質與量，使補貼與相關的外部性正好一致。另一部分是優惠性質的，鼓勵包括技術開發和創新在內的供需主體擴大投資積極性。采取中央政府、地方政府、集體單位和消費者個人共同承擔的方式。

3.建立并嚴格實行建筑節能產品認證和標識制度。出臺節能產品認證和標識行政法規和政策，建立節能產品評定組織機構和工作程序，制定產品質量等級標準，對節能產品進行嚴格的能效性能參數檢測、質量評審鑒定，確定其認證及認證等級標示。通過實施節能產品的認證和標識制度，保證節能產品質量和聲譽，整頓和規范節能市場，確立優勝劣汰的市場機制。

4.大力發展節能產業。當今世界總能耗中，建筑物的能耗占據三分之一，建筑節能產業規模將是巨大的。目前發展節能產業急需重點做好：（1）首先要著重研究和注入產業發展新機制，這是節能產業的神經和脈絡。機制健全，有關利益各方協調暢通，市場運轉高效，產業就得到快速發展和壯大。反之，道路阻塞，障礙重重，節能產業很難得到發育和生長。（2）全面規劃，發展完整產業鏈。節能產業系統龐大，各環節緊密關聯，互動互約，只有形成完整配套產業鏈，才能形成節能的綜合能力，達到有效節能的目的。

5.加大節能科技進步的支持。建筑節能實質上是科技節能。政府必須遠見卓識，對科技進步進行戰略規劃及投資。例如芬蘭政府大力扶持開發節能新技術，芬蘭貿工部有專門項目，資助能源工業企業在有利于環境的能源生產方面進行投資以及使用新能源技術。2005年，芬蘭政府用于這方面的資助經費達到3120萬歐元。

（三）強化建筑節能監督控制體系

節能監督控制體系設計應當全國一盤棋，規范暢通，涵蓋能源節約、能源宏觀調控、環境保護、能源生產安全等各個領域。

1.建立能源信息平臺，實現能源管理信息化。信息同樣是重要的戰略資源，盡快扭轉目前我國能源信息手段落后，能源基本數據、計量方法和評估指標體系缺乏或不全的局面。用信息化手段完成能源數據的采集、統計、分析、傳輸、應用，對能源生產、配給、消費、價格決策提供依據和監控。

2.加強建筑用能審計制度，確立能源審計制度的法律地位。具體做法：（1）建立專業化的能源審計機構。（2）分類別推行能源審計。按照建筑用能單位性質不同，實行不同方式的審計措施。一種是經營性的，如商業服務公司、賓館酒店等工商企業，節能省錢與實現利潤最大化的根本目的一致，其節能內動力較高，可實行強制性用能審計。一種是非經營性的公共部門，如純粹公共部門——政府、非政府機構和公共事業，非營利機構，以提供公共服務為宗旨，節能動力較低，應實行計劃性用能配給的審計制度；另一種是非公益性企業，也是非經營性的，由政府投資興辦，為社會提供公共服務或準公共物品，一般實行企業化管理，經濟上自負盈虧，可實行用能供給、差價計費的審計制度。

3.建立能源消費檢測和節能效果評估體系。進行合理的能源消費調配和超額加價收費，提高能源的利用效率。

4.建立公示制度。凡涉及有關能源消耗、能耗設計指標、收費標準和環境污染等數據和情況，都要在社會上通過媒體、廣播、互聯網等方式進行公示，特別是較為重大建筑能耗項目，公示期滿后，應由專家評審、公眾評議，再由主管部門定奪，并將結果公布于眾。

5.建立信息情報整理、加工、分析發布中心，加強能源信息和節能管理的研究。

6.建立獎懲制度，加大獎懲力度。獎懲內容和標準應細化、具體，嚴格執行。特別要突出對違規單位和個體給予應有的經濟處罰或行政處置，以強化法規的嚴肅性。

7.建立節能和環境污染舉報制度，加強公民監督力度。通過制度，也只有以民主制度作保證，民眾才能真正擁有監督權和表達權，民眾才能以主人翁的姿態參與建筑節能的家國之事。

8.建立獨立地位的建筑節能執法監督機構。監督機構必須獨立于建筑節能行政管理部門，不受建筑節能行政權力的約束和干擾，具有依法監督的獨立地位。

（四）加大力度發展能源服務公司制和提高能源服務水平

節能服務公司ESCO運用合同能源管理模式，是世界發達國家節約能源的一條有效途徑，需要借鑒國外先進經驗，將節能專業合同管理方式運用推廣，為解決資金和技術問題提供有效途徑。節能服務公司的發展離不開政府的大力支持，如果沒有政府的扶持和幫助，專業化的節能服務很難得到快速發展。

（五）加強政府管理職能整合，提高效率

機制和體制涉及方方面面，較為復雜的事情，要進行深入研究，民主決策和改革，在目前我國能源價格實行市場調節與政府干預雙軌制的情況下，可組建一個具有權威性的中央能源協調機構，其職能：（1）把分散在國家發改委、建設部等部門的相關職能進行調整理順；（2）監督執行節能法規、政策和計劃；（3）統籌管理和財政支持節能技術和產品的研究與開發；（4）中央能源協調機構直接向國務院負責。按照上下對口的原則，組建地方能源協調機構，實行中央能源協調機構與地方政府雙重領導，開展相應的工作。

（六）加強宣傳教育工作

1.加強能源形勢宣傳教育，提高建筑節能重要性和緊迫性認識。除了讓民眾了解我國是一個能源短缺、需求量大而且目前能耗很高的國家，還必須把生態環境危機告訴國民。

2.廣泛開展科普教育，普及節能知識。建筑節能與規劃、設計、施工、監理、使用等過程緊密相關，講究建筑物的朝向、布局、地面綠化率、自然通風效果等都能帶來良好的節能效果。建筑節能所采用技術和材料，如圍護結構保溫隔熱技術、建筑遮陽技術、太陽能與建筑一體化技術、新型供冷供熱技術、照明節能技術，墻體材料、保溫材料等都直接關系節能效率。建筑節能對于大多民眾來說，是個新概念新事物，缺乏應有的基本知識，需要政府重視并付出必要的支出進行普及提高。

3.如實宣傳介紹建筑節能效益，提高消費者積極性。建筑節能除了對國家和社會具有重要的政治、經濟和環境意義之外，對于消費者同樣具有良好的綜合效益。節能型住宅，除了較好的舒適度外，還有明顯的經濟效益。最初的房屋建筑成本只占全壽命成本的5%～10%，5-10年左右即可收回初期投入成本，住進后的運行和維修成本約占90%。

4.加大政策宣傳教育力度，提高建筑節能法規觀念。依法治國，依法行政的社會基礎是民眾的法規意識，讓民眾清楚自己的法律責任、權益和義務，自覺規范節能行為。

5.發揮政府表率作用。一是推行政府采購制度。政府采購制度是發達國家進行節能管理、提高能源效率的重要手段。世界上不少國家都將節能、節水設備產品納入政府采購目錄。二是率先抓好自身的建筑節能。據國家有關調查，目前政府機構建筑能耗占總建筑能耗的4%～5%，年電力消耗總量占全國總消耗量的5%，能源費用超過800億元人民幣。

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3.周大地.我國能源形勢和能源可持續發展戰略.中國可持續能源項目高級政策顧問委員會第八次會議報告之一，2005.11.18

4.國外節能服務公司發展概況.上海EMC中心網http://www.shemc.cn/

（作者單位：華中科技大學公共管理學院 湖北武漢 430074，湖北省建設廳 湖北武漢 430070）

（責編：呂尚）