完善農村公共品供給制度的思考

摘 要：農村經濟的可持續發展和農村社會的穩定離不開農村公共品有效充足的供給。但在現階段，我國農村公共品的供給仍然存在供給不足、供給結構失衡、供給效率低下等問題。因此，加大對農村公共品供給體制的改革，強化農村公共品供給，是建設社會主義新農村的當務之急和關鍵環節。

關鍵詞：農村公共品 供給制度 轉移支付

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2007）10-065-02

農村公共品是相對于城市而言的，它是指存在于農村區域、服務于農業生產和農民生活需要的公共物品。從廣義上看，農村公共品包括水利設施、道路橋梁、文化教育、醫療保健、農業科技、電力、通訊、社會治安以及制度安排等。農村公共品的有效供給可以提高農業生產力，提高農民生活水平，是農村經濟發展的重要基礎，也關系到我國新農村建設的成敗。近年來，我國農業的發展相對比較緩慢，城鄉差距不斷拉大，這在很大程度上是因為農村公共品供給滯后，作為我國農村發展的關鍵環節，現有的農村公共品供給體制已經不適應現階段農村的發展要求，在某種程度上還阻滯了建設社會主義新農村的前進步伐。因此，改革現有的農村公共品的供給制度，強化對農村公共品供給就顯得尤為迫切和重要。

一、現階段我國農村公共品的供給體制

我國現行的農村公共品的供給體制是與人民公社時期的公共品供給體制衣缽相承的。在政社合一的制度下，農村的基本生產資料歸集體所有，農村公共品的供給由集體統一安排。由于農村社會通過稅收等制度內的財政手段從農業中籌集到的公共資金極為有限，農村社會的公共品主要靠集體勞動者共同提供。1983年實行家庭聯產承包制后，農村公社迅速解體，農民不再是簡單的集體經濟組織中的生產者，而是具有相對獨立性的生產者和經營者。這種制度的變遷，使得農村公共品的供給主體缺位，這就要求對原有的供給體制進行改革。然而，由于缺乏系統的理論準備和制度設計，家庭承包責任制的實施并沒有給農村基礎設施、農村基礎教育以及農村公共品的供給提供有效的制度安排。現行農村公共品供給體制運行的過程，仍然是人民公社時期供給體制的繼承和延續。

1.城鄉分割的公共品供給體制。計劃經濟時期形成的城鄉二元供給體制，使農村與城市公共品的供給采取完全不同的制度。城市居民收入水平高于農村，其公共品的供給進入了國家公共財政體系，而效率低下收益較少的農村，公共品的供給卻由農民自己承擔，這種二元供給制度的直接后果是公共品投資來源和投資量不同，從而形成了城鄉公共品的歷史性差異。

2.農村公共品的制度外籌集機制。鄉級政府、村委會作為農村的基層組織，其職責范圍幾乎涵蓋了農村社會的各個方面，承擔著本應由上級政府的修建道路、修繕校舍、公益事業、社會福利等廣大農村公共品供給的責任。然而，其龐大職責卻沒有賦予他們相應的財權，在其職責范圍內籌集到公共資金或資源顯得力不從心。在壓力型體制下，鄉鎮政府和村級組織解決事權大于財權這一矛盾的出路，只能是要么減少農村公共品的供給，要么通過集資、攤派、收費等制度外收入形式解決收支缺口。尤其是我國實施農村稅費改革特別是全面取消農業稅后，鄉鎮政府減收很多，地方財政更加困難，目前，已無力保證農村公共品和服務的正常供給。

3.自上而下的供給機制。現行農村公共品的供給，多數不是本轄區內農民根據需要決定的，而是自上而下由各級地方政府根據“政績”和“利益”的需要做出的。農村公共品的供給決策權在上級政府，鄉級政府和村組織只是承擔著具體落實的責任，在嚴格的政績考核制度下，鄉鎮干部在選擇公共品時多是考慮上級要求，而往往忽視農民的實際需要和公共品供給的實際效果。農民作為需求方被排斥在公共項目決策、運作和監督之外，很難表達自己的意愿。來自于外部的決策，不能準確地反映農民對公共品的需求狀況，結果導致公共品供給結構不合理，供給主體缺位，這就要求對原有的供給體制進行改革。

二、農村公共品供給現狀及存在的問題

由于我國現行的農村公共品供給缺乏財政的支持，采取的是一種制度外的籌集機制，自上而下的決策機制和城鄉分割的二元供給體制，因而當前我國農村公共品供給主要存在三個方面的問題。

1.公共品供給總量不足。我國農村實施家庭承包責任制后，政府除負責大江、大河、大湖等工程治理外，對農村基礎設施建設基本不再投入。雖然國家從1998年開始通過發行國債增強城鄉基礎設施建設，但其資金向農村傾斜的力度仍然不夠，1999～2002年國家連續發行國債6600多億元，其中用于農業和農村的資金1897億元，只占28.7%。據農業、衛生和水利部門的調查顯示，到目前為止，我國大部分農村基礎設施存在設施老化，新建和更新改造投資不足；農業生態環境惡化，地力下降，農業機械不配套，利用率低；農業科研機構、技術推廣體系不夠健全，農村法律、文化服務機構不夠完善等。從統計數據看，我國農村飲用水符合標準的比例為66%，全國農村有167個鄉鎮，4.93萬個行政村和大量的自然村不通公路，1.5億農戶需要解決燃料問題，2%的自然村還沒有通電。農村基礎設施薄弱嚴重制約著農村的全面發展。

2.公共品的供給結構失衡。相對于農村公共品的需求而言，目前公共品供給結構不合理，主要表現為供給不足和過剩同時并存。一是直接影響農業發展的生產性公共品，如大型水利灌溉設施，大型農業固定資產投資，農作物良種的開發和培育，有關農產品市場供求信息的預告等，以及義務教育、公共衛生，社會保障，環境保護等軟公共產品，都處在供給不足的窘境。二是非生產性公共品供給過剩，典型的如樓堂館所、農貿市場、歌舞劇院、“美化”景點等政績工程建設過多，與農民生活關系不大而上級政府要求的達標升級活動過多；以籌集為目的的向農民提供的各項低質量甚至虛假的公共品，如巧立名目的“搭車收費”，或只收費不服務等過濫。

3.公共品的供給效率與質量低下。農村公共品供給效率低下主要表現在：農村公共資金使用效率低下，資金浪費和挪用現象嚴重，公共品項目論證缺乏科學性，項目預算管理和審計監督不到位；部門間缺乏配合，相互扯皮和推委塞責時有發生。效率低下導致農村公共品供給的質量不高，如農村中小學教育質量低下與農村高水平師資、教學設備等缺乏不無關系；經常出現的坑農、害農事件說明農業科技服務質量低下。由于農村公共品質量存在問題，從而降低了農民對公共品的效用評價，造成了農村基礎教育在農村缺乏吸引力，農業科技推廣難，諸如此類的經濟和社會問題，從不同方面影響到農村公共品供給。

三、完善農村公共品供給體制的方向和建議

當前，要按照建設社會主義新農村的要求，切實改善我國農村公共品的供給狀況，就必須以科學發展觀為指導，統籌兼顧，協調各方面利益，重構一個成熟、系統的農村公共品供給體制。針對當前我國農村公共品供給過程中存在的突出問題，并結合未來幾年我國的改革和發展思路，完善農村公共品供給，著重需要推進四個方面的工作。

1.統籌城鄉公共品供給，縮小城鄉居民在公共物品享用上的差異。堅持城鄉一體化的改革導向，改變重城市輕農村的支出政策，建立城鄉一體化的公共品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共品。為此必須做到：（1）增長財政對農業的投入力度，確保財政支農資金總量的穩定增長。近年來，國家財政支農支出的比重雖然有較大幅度的增長，但仍低于財政總支出的增長，財政支農支出的比重仍在下降。為了提高我國農業綜合生產能力，優化農村產業結構，提高農民收入，必須采取有效措施，加大財政的投入力度。要求各級預算的支農支出增長幅度要略高于財政支出的增長幅度，并且要通過農業立法來加以明確。（2）調整財政支農結構，為廣大農民提供充足的農村公共品。加大對農業基礎設施的投入，為農民的生產提供良好的外部條件。根據我國現階段的實際情況，應主要集中于以下幾方面：農田水利基本建設、農村電網、道路等基礎設施建設，農村生態環境保護建設和農業科學技術的推廣。（3）增強財政對農村基礎教育的投入力度。農村實行稅費改革后，鄉級和村級的收入大幅度下降，發展農村基礎教育等公益事業的資金更是嚴重不足。因此，必須加大財政對教育的投入力度，特別是加大中央財政和省級財政對農村基礎教育的轉移支付。

2.積極引入社會資本，實現農村公共品供給主體和供給方式的多元化。我國是一個發展中國家，農村地區地域廣闊，對農村公共品的需求規模很大，單靠政府財政供給是無法滿足農村公共品需求的，因為政府財政資金是有限的，供給成本又大，而且難以保證所提供的公共品適合各地的情況。借鑒其他國家的經驗，結合農村公共品的特性，可以采取以下幾種方式完善農村公共品供給：農村純公共品和非排他性、非競爭性大的準公共品由政府提供；非排他性、非競爭性和外部效應小的農村準公共品由政府和私人混合提供；不存在收費困難，受益范圍小的公共品可完全由私人提供。換言之，除了純公共品由政府提供外，其他公共品要逐步向各類社會組織如企事業單位和非政府組織開放，通過引入社會資本，實現公共品供給主體多元化。

3.加大對鄉鎮的轉移支付力度，使財權的調整與事權的調整相適應。實行分稅制以來，我國的財政轉移支付普遍存在支付規模過小的現象。針對這種情況，我國在實行財政轉移支付時，加大中央對地方和地方對地方之間的轉移支付力度，以確保基層政府有足夠的財力為農民提供公共品。同時，在加大轉移支付力度時，明確中央和地方的事權，屬于全國性公共物品，其收益是全國性的，比如義務教育等公共品，由中央政府做出決策并擔負起提供這些公共品責任；屬于地方性的公共物品，由地方政府在上級政府的幫助下自行決策和承擔，由此做到財政和事權相統一，使基層政府有能力為農民提供足額的公共品。

4.加快農村基層民主制度建設，實現農村公共品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉變。改革農村公共品供給決策的目的，是建立由內部需求決定公共品的供給機制。為此，必須推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，在村民委員會和鄉人民代表大會的基礎上，使農民的意見得到充分的反映，由全體農民或農民代表對本社區的公共事業建設進行表決。其次，加快農村基層政府的組織建設，改變農村基層領導人由上級組織部門安排的做法，把主動權交給農民，由農民自己選舉出能真正代表農民利益，對農民負責的社區領導人。再次，建立有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度，定期將收入情況公之于眾。

參考文獻：

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3.齊海鵬.優化農村公共品有效供給機制的見解與思路.現代財政，2006（7）

（作者單位：中共開封市委黨校 河南開封 475001）（責編：芝榮）