淺議我國檢察權的屬性

摘 要：關于檢察權的定性，學界有不少觀點，從歷史淵源考查，設立檢察機關的目的就是代表國家行使追訴權。因此檢察權具有雙重性質，是一種兼帶有司法權性質的行政權。其基本內容主要是公訴權，我們應當依其性質，合理配置我國的檢察權。

關鍵詞：檢察權公訴權司法權行政權 法律監督權

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-074-02

檢察權是一種行政權？一種司法權？抑或是兩者兼而有之？對此問題的研究，無論在理論界還是司法界，可謂眾說紛壇，各執一詞。筆者認為，從檢察權制度的產生及發展過程來看，公訴權才是檢察權的基本內容。因此，以公訴權為本質特征的檢察權在本質上，終極意義上應該是行政權，而非法律監督權。結合我國憲政實際，檢察權又在局部兼帶有司法權的性質。我國現行《檢察院組織法》是1979年7月五屆人大二次會議通過的，20多年來，我國發生了翻天覆地的變化，經濟、政治、文化各領域的變革必然導致法律文化、法律意識及觀念的變化。現行的組織法已經不能適應實際情況，因此，討論檢察權的性質已經不僅僅是學術上的意義了。本文擬通過考證檢察權的歷史起源來對檢察權的性質做出界定，并以此為基礎，對我國檢察機關權力的合理配置提出設想和建議。

一、檢察權的歷史源流

檢察權制度作為法律制度之一最早誕生于西方。一般認為，現代憲政意義上的檢察權誕生于中世紀的法國。中世紀初期，法國處于封建割據狀態。當時的封建領主在各自的領地內自成一統，其刑事訴訟方式采取個人或團體的方式。隨著王權的加強，王室領地不斷擴張，到13世紀，法王路易九世實行司法改革，把大領主的司法權置于國王法院的管轄下，國王法院可以受理對任何領主法院的上訴，并且重大案件和政治案件，只能由國王法院受理。到巴利門體系的法院系統建立后，國王司法趨于統一。司法的統一為訴訟的統一奠定了前提。13世紀，法蘭西王國已出現一種新的訴訟制度，即在沿習封建割據時期形成的控訴式訴訟基礎上，凡涉及作為王室收入的罰金和沒收財產的訴訟，都不準采取私人起訴的方式提起，而轉由作為國王代理人的國王的代理官提起，其目的是對有關國王收入的案件，在審判時形成具體的監督。從腓力四世開始，為適應刑罰觀念的進化和王權的振興，司法實踐中形成了由國王的代理官行使追訴權的慣例，這一時期國王代理官的追訴權不斷擴大，而且被賦予監督地方官吏的權利。法蘭西王國的國王代理官追訴體制的形成，為法國資產階級革命勝利后建立近代檢查制度提供了可借鑒的模式，國王的代理官與近現代檢察官的發展過程中，確有某種淵源關系，但是國王代理官畢竟不是檢察官，真正在法國確立近現代意義上的檢察官，是在資產階級革命勝利以后，隨著資產階級共和國的建立，原國王的代理官開始轉化為共和國的代理官，在不告不理原則的限制下，1770年8月24日至1790年9月的法令，1807年的《民訴法典》和1808年的《刑訴法典》，具體規定了設立檢察官并賦予特定職權的制度。在刑訴方面，規定檢察官處于獨占公訴權的原告官的地位；在民訴方面，也規定了檢察官直接維護國家的安全和經濟利益，維持民事秩序的任務。經過封建革命勝利后的一系列立法，法國的檢察制度開始建立，并在近現代法國社會生活及社會發展中發揮著積極的作用。

而作為奉行普通法、衡平法傳統的國家，英國的檢察官起源與法國相比卻有明顯的不同，在英國，由于人人對犯罪均可提起刑事訴訟，而且這種傳統的觀念實際上為警察直接提起刑事訴訟提供了條件和便利，再加上資產階級反封建勝利后把舊的封建法權形式的很大部分保存下來，并且賦予這種形式以資產階級的內容，甚至直接給封建的名稱加上資產階級的含義，因而使得英國的刑事公訴一開始未形成固定的像大陸法系的法國那樣的專門機關及其制度。然而值得一提的是，英國在相當長的時間里未設檢察機關專管刑事公訴，但亦存在由國王律師和國王法律顧問演變而成的檢察官。英國的檢察制度形成過程較長，隨著英國在18及19世紀的殖民擴張，其檢察制度亦流傳到馬來西亞等國，并為這些國家沿襲繼受。我國近代意義上的檢察制度開始于清朝末年的修憲改制，而非古代的御史監察制度，因為御史監察機關并不具有公訴機關的特點，不承擔對一般百姓犯罪的追訴職責，只是為了控制百官，加強君主王權，類似于今天的行政監察制度。

從以上對檢察制度的回顧我們可以發現，檢察官是從代理國王參與民事訴訟，繼而發展到代表國家和社會利益負責偵查刑事案件，提起刑事訴訟而走上歷史舞臺的。檢察機關是為適應公訴制度的需要而建立和發展起來的。國家掌握了追訴犯罪的主動權，但是又不能讓裁判機關同時握有追訴權，因而就設置了專門的追訴機關。檢察制度發展的過程也表明，檢察制度的產生和發展符合近現代刑事訴訟控審分離、國家追訴的客觀需要，符合國家打擊犯罪、維護統治秩序、鞏固政權的需要。因此，我們可以這樣說，檢察機關從其誕生之日起便是一種新型的代表國家追訴犯罪的專門機關，設立檢察機關的目的就是行使公訴權。公訴可謂是檢察機關的基本職能，公訴權也就理所當然地構成了檢察權的基本內容。

二、檢察權性質的界定

提及檢察制度，一個不容回避的問題便是對檢察權性質的定位問題。雖然近幾年來對有關此問題的涉獵者漸多，但卻眾說不一，各執一辭。歸納起來大致有四種主要觀點。觀點一：行政權說。認為“檢察權屬于行政權”。①原因有二：首先，檢察機關的組織體制或是原則具有行政性。其次，用司法權的特點為標準來否定檢察權的司法性。觀點二：司法權說。持這種觀點的人認為檢察權同審判權一樣都是司法權。所不同的是檢察機關行使的是公訴權和法律監督權，法官行使的是審判權而已。觀點三：行政司法雙重屬性說。該說承認“檢察權兼具司法權和行政權的雙重屬性”。②這種觀點認為檢察機關的獨立判斷、裁決及以適用法律為目的具有司法權的特征；而檢察機關的上下領導關系，則突出體現了檢察權的行政性。觀點四：法律監督權說。該說認為“法律監督權才是檢察權的本質特點。司法屬性和行政屬性都只是檢察權的兼有特征和局部特征”。③公訴職能、偵查職能都只是法律監督職能的表現形式。

不論是哪種觀點，理論界和司法界對有關此問題的研究可謂眾說紛紜，見仁見智。然而在我們仔細分析檢察權的產生及發展之后，可以得出這樣一個結論：檢察權在本質上是一種兼帶有司法權性質的行政權，而非法律監督權。關于司法權稱謂，我國憲法和法律文本中沒有使用這一詞，但從本質上看，司法權是司法機關依照國家立法機關制定的法律的規定，對業已存在的社會沖突或者利益糾紛做出權威性裁決的一種國家權力。④而檢察權顯然不屬于這種權力。

第一， 檢察機關作為一種權力機關，它的基本任務是代表國家主動追訴犯罪，將犯罪嫌疑人提交審判機關并且在訴訟中承擔證明犯罪嫌疑人、被告人有罪的證明責任。這種在行政管理動作過程中所表現出的積極性和主動性恰恰與司法權的“不告不理”原則形成了強烈的反差。

第二，檢察制度是應國家懲罰犯罪的需要而產生的，它是代表國家在行使追訴權。在訴訟活動中，它負有積極主動追究犯罪的責任，處于與犯罪嫌疑人、被告人相互對立和相互沖突的地位。這種鮮明的傾向性顯然與司法權的中立裁判性不可同日而語。

第三，在我國，檢察機關的領導體制和活動原則實行“下級服從上級”的檢察體制，雖然強調檢察權的獨立行使，但檢察一體化的管理體系卻更加證明了檢察機關的非司法性，與法院的“司法權具有專屬性，必須排斥所有外來干涉”存在著明顯的區別。

第四，檢察權是檢察機關代表國家追訴犯罪的一種權力，它只負責追訴，即主動提起控訴，并非對社會沖突做出任何最終的、最權威的裁判或結論。其在本質上只是一種相似請求權而非像司法權那樣的裁判權。

一言以蔽之，檢察權所具有本質特征恰恰與司法權的消極性、被動性、中立性、獨立性、終結性等特點相違背的。因此，筆者認為，檢察權在本質屬性上應該歸于國家行政權，雖然檢察權也加帶部分司法的特點，但這些特點都只是相對的、不全面的。與此同時，我們也有充足的理由證明檢察權同樣也不屬于法律監督權，主要原因如下：

第一，從理論上講，法律監督權與檢察權并不存在必然的聯系。按照法律監督者的觀點，“法律監督就是指人民檢察院通過運用法律賦予的職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監督權，追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為來保證國家法律在全國范圍內統一正確實施的專門工作”。⑤從此界定來看，法律監督權是由偵查權、公訴權和訴訟監督權構成。難道偵查權、公訴權就是法律監督權的應有之意嗎？如果照此理論，公安機關也有偵查權，那么說公安機關也有法律監督權嗎？同樣，西方國家的檢察機關也有公訴權，那么為什么西方國家檢察機關的活動就不是法律監督呢？也有人認為“公訴的最大特點就是提交法庭裁判，其職責僅在于發現、證明和檢舉違法犯罪行為，說明作為檢察權主要內容的公訴權實質上是一種監督權，因此，法律監督是檢察權的本質特點。”⑥可是，為什么公安機關對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉即偵查、追訴就不是法律監督呢？很顯然，這樣的論證難以使人信服。

第二，從實踐中來講，法律監督權并不是檢察權的必然和應有內容。事實表明，在我國，由于檢察機關“一身兼兩職”，既要承擔控訴職能又要承擔法律監督職能，往往導致檢察機關在扮演好雙重角色時顯得“力不從心”，一方面不能有力地行使控訴職能，另一方面法律監督職能也常常得不到很好的發揮。因此，把法律監督權賦予檢察機關實乃不明智之舉。

肯定檢察權在本質上是一種行政權而非法律監督權并不否定檢察權兼帶一定的司法性質。刑事訴訟的前期過程涉及到公安、檢察和犯罪嫌疑人三方，這三方是一個相互呈對立關系的三角結構，在這些對立關系中，檢察權處于中立的裁判地方，享有批捕權、立案的批準權等，通過這些權力的行使來建立一個公正的審前程序。在這些環節中，檢察機關行使的是帶有司法性的權力，這種司法性權力主要是程序性的司法權，不是實體性的處分權，只有這樣，才能使犯罪嫌疑人在審判前的程序中就受到一定的法律保護。檢察權在這一審前程序中的角色與提起公訴以后的角色有很大區別，即審判程序開始后，他和辯方的法律地位是平等的，這時是另外一個三角結構，控辯雙方法律地位平等，法官居中裁判，處于三角關系的頂端。但是，應當承認，檢察權的司法性不能動搖其行政性特征。

三、對我國檢察機關權力配置的思考

“權力的合理配置以權力的合理性為前提”。討論了檢察權的本質屬性及檢察權的基石內容之后，擺在我們面前的卻是該如何按照檢察權的本質屬性和運行規律去改革和完善這樣一個十分迫切而又困難重重的課題。如前文所述，檢察制度是應國家追訴犯罪的需要而產生和發展起來的，公訴權才是檢察權的本質，既然檢察權不是法律監督權，那么法律監督就不是檢察機關的應有內容，只有公訴職能才是檢察機關的基本職能和最主要的職能。因此，圍繞著檢察機關的權力配置問題，筆者認為應從以下幾方面著手：

1.取消檢察機關的審判監督權。 由于長期以來特別是建國后的一段時期，我國全面學習前蘇聯的國家體制，以致在我國憲法、人民檢察院組織法中都明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，從而確立了檢察機關法律監督者的地位。首先，取消法律監督權可以平衡控辯雙方的對抗力量，有利于當事人訴訟模式的不斷發展。其次，監督權的本質屬性即中立性決定了法律監督權只能由中立的的第三方來承擔，而不是由控訴一方擔任。最后，檢察機關的法律監督職能打破了法官中立的司法原則。

不論理論也好，實踐也罷，都表明檢察機關不適合承擔法律監督的重任。然而，沒有監督和制約的權力將是對法律秩序的徹底摧毀，必須要有相應的監督制約機制存在。但由誰來承擔這一重任呢？最理想的機構設置是在人大設立法律監督委員會，作為立法機構監督法律執行的常設機構，對某些具體的、有重大影響的案件和案件的監督可以在人大臨時設立法律調查委員會或法律咨詢委員會。檢察機關放棄監督權可以使檢察機關放下包袱，輕裝上陣，盡心扮演好公訴人的角色，更進一步提高執法水平，對完善我國的法制建設將產生積極的作用。

2.加強檢察機關行使控訴權的力度，實行檢察引導偵查的偵查模式。⑦在我國，檢察院只擁有對公安機關的偵查監督權，而不享有對公安機關的指揮、命令權。事實上，檢察機關對公安機關的偵查監督往往流于形式，不能對公安機關進行有效的監督和制約。這突出表現在：由于檢察院對公安機關不享有指揮、命令權，導致檢察院對公安機關的控制力度有限，公安機關往往脫離檢控的要求自行其是，造成刑事偵查不能按照檢控的要求實施，甚至雙方“扯皮”、“內耗”，減損了檢控的能力。比如按照規定，檢察院有權向公安機關調閱案件材料，但司法實踐中公安機關往往借種種理由予以拒絕，檢察院要求公安機關協助偵查，公安機關也以各種借口推諉甚至干脆拒絕等等。這些現象必然導致檢控能力的受損、下降。但面對這種情況，檢察院由于不享有偵查指揮權而束手無策。因此，在檢察院不享有指揮、命令權的情況下，僅僅賦予檢察院立案監督權和批捕權實難對公安機關的行為形成有效的監督、制約。在偵查實踐中，公安機關的偵查活動往往因缺乏外部規制，而發生刑訊逼供、非法取證等違法偵查、侵犯人權的現象。偵查程序的法治化程度降低，犯罪嫌疑人在偵查中的人權受到較大威脅。因此，在我國當前的司法實踐中應該弱化檢察機關對法院的審判監督權，轉而強化檢察機關對偵查機關的監督和指導，通過對偵查機關有力的監督和制約強化控訴機關的控訴能力。

注釋：

①②龍宗智.論檢察權的性質與檢察機關的改革.法學，1999(10)

③謝鵬程.論檢察權的性質.法學，2000(2)

④胡夏冰.司法權探析，http://www.chinaweblaw.com/news/show.aspx?id=11206cid=5

⑤張智輝.法律監督辯析.人民檢察，2000(5)

⑥謝鵬程.論檢察權的性質.法學，2000(2)

⑦陳興良.法治的使命.法律出版社，2003

（作者單位：河南司法警官職業學院 河南鄭州 450011）

(責編：若佳)