論環境公益訴訟

摘 要：環境公益訴訟是保護環境公益的有效途徑。文章首先對環境公益訴訟的涵義進行了論述，然后分析了我國建立環境公益訴訟制度的必要性與可行性。在此基礎上，從原告資格、損害認定、舉證責任、訴訟費用等方面對環境公益訴訟提出了若干建議，以期建立起完善的環境公益訴訟制度。

關鍵詞：環境問題 環境權 環境公益訴訟

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-077-02

環境公益訴訟是公益訴訟的一種，是公益訴訟在環境法領域的典型適用。近年來，環境問題成為威脅人類生存和發展的重要問題，環境公益的維護越來越迫切。環境公益訴訟作為維護環境公益的重要途徑，日益受到人們的重視。筆者認為，環境公益訴訟作為保護環境公益的一種方式，有著其獨特的優勢。因而，我國有必要在吸收借鑒他國成功經驗的同時，構建符合我國國情的環境公益訴訟制度。

一、環境公益訴訟的涵義

環境公益訴訟是和環境私益訴訟相比較而言的一個概念，它著眼于環境公共利益、公眾環境權①的維護和保全，主要是對損害環境公益行為的抑制和預防，而不是對環境損害后的賠償性補救。筆者認為，環境公益訴訟是指公民、法人、其他組織或國家授權的機關，在其他主體通過作為或不作為，使公眾環境權或環境公共利益受到侵害或侵害可能時，為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的行為。其中，環境公共利益指不特定的多數人的環境利益。

二、 我國建立環境公益訴訟的現實依據

1.在我國建立環境公益訴訟的必要性。在我國，環境污染和生態破壞已經成為制約經濟發展、影響國計民生的重大問題。解決環境問題、維護環境公益必然要有行之有效的制度與對策。環境行政管理是傳統的環境保護、管理的手段與機制，然而，隨著環境問題的日益嚴峻，這種機制已經顯現出難以彌補的缺陷。

我國長期以來的環境行政管理模式，主要通過各級政府的環境保護機關以國家名義和法律形式，全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能，并對全社會環境保護進行預測和決策?！董h境保護法》第7條規定:“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理?！逼渌h境法律法規中，都有類似的規定。雖然，行政管理活動對維護環境公共利益發揮著不可替代的作用，但是，行政管理手段并不是萬能的，其自身的局限性決定了對環境公共利益維護的局限性。行政體制的紊亂與軟弱、行政監督的缺位與低效，以及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任，甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。②對于這些對環境保護起反作用的政府行為，只有由公民或公民團體提起公益訴訟，并由法院這一獨立審判機關予以司法審查，才能予以制止和修正。

2.在我國建立環境公益訴訟的可行性。只有適合的土壤才能長出健康的果實，一種制度引進與否需要對本國的具體情況做細致的分析。在我國，是否存在建立環境公益訴訟制度的基礎，是需要首先進行考察的一個問題。筆者認為，建立環境公益訴訟，至少存在以下幾方面的基礎。

(1)我國建立環境公益訴訟的憲法基礎。在我國環境保護法律整個體系中，憲法位于最高位階?！稇椃ā分杏卸嗵帡l款直接或間接地規定了保護環境及其相關要素的內容。其中最具統領性的是第26條：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。這條規定直接規制了對人類賴以生存和發展的環境的保護。其他相關法條還有第9條、第10條、第22條。這些規定為維護良好的生態環境和人文環境提供了法律依據。同時，我國憲法第41條明確規定:“公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，對公民的申訴、控告或檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理?！睉椃ǖ倪@些規定共同為環境公益訴訟制度的建立提供了依據。

(2)我國建立環境公益訴訟的環境法基礎。環境法是人類在運用傳統方法和手段仍不能遏制環境污染和生態破壞從而大量進行環境立法的背景下，從傳統部門法學中分離、發展起來的一門新興法學學科。但它并不僅僅是對傳統法秩序的一種補充或點綴，而是對傳統法的挑戰。③我國環境保護法雖然并沒有為環境公益訴訟制定明確具體、操作性強的制度，但在立法上為公眾參與環境保護提供了相應的法律依據?！董h境保護法》第6條規定：一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告?！豆腆w廢物污染環境防治法》第9條規定：任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告?！逗Ｑ蟓h境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境影響評價法》等法律法規中都有公眾參與環境保護的規定。這雖然只是為公眾參與環境保護提供了原則性的法律依據，離我們需要的環境公益訴訟制度還有距離，但是這些初步規定為我們進一步建立環境公益訴訟制度奠定了基礎。我們可以在此基礎上，將環境公益訴訟制度具體化、完善化。

(3)我國建立環境公益訴訟的思想基礎。公眾法律意識的提高是市場經濟伴生的產物。法律發展需要依靠外來力量的推動，而法律意識的提高屬于推動法律發展的外部動力，對于法律制度的構建起到主動作用。隨著全球性的能源危機、生態惡化等問題的出現，環境保護成為全人類關注的焦點之一，人民的環境保護意識得到了前所未有的提高。人們不僅僅只滿足于物質生活的富足，更要求健康安全的生活環境，并以此作為評判現代化生活的標準。環境保護的意識促使人們以法律武器與侵犯環境權益的行為作斗爭，然而現有的制度卻無法滿足環境維權的需求。這種迫切的需要使得環境公益訴訟的建立有了深厚的思想基礎、民眾基礎。④

三、我國環境公益訴訟制度的構建

環境公益訴訟制度的建立，是對傳統訴訟制度的突破與創新。這一制度的創新既要順應國際環境保護的新趨勢，又要立足于中國的現實國情，循序漸進，建立真正適應我國環境保護現狀的制度體系。筆者在考慮以上因素的基礎上，對我國環境公益訴訟制度的構建提出以下建議：

1.放寬原告資格。根據“不告不理”的原則，原告是引起訴訟程序的關鍵。而誰能成為原告，就成為需要首先解決的問題。這就牽涉到原告資格的相關問題。傳統的原告資格理論一般要求原告是與案件有直接利害關系主體。這就給公益訴訟的提起制造了障礙。因為，公益訴訟是指自然人、法人或其他組織為了維護社會公共利益，依法對違反法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院追究其法律責任的訴訟活動。這就意味著，起訴者本身很可能與被訴行為并無直接的利害關系。為了更好地維護社會公共利益，應當借鑒外國成熟的立法經驗，在法律上確立和承認各種主體在公益訴訟方面的訴訟資格，即對原告資格作擴張性解釋，允許與案件無直接利害關系的組織和個人、特定國家機關作為公益訴訟的原告。⑤具體來說，我國環境公益訴訟的原告有以下幾類：

(1)公民個人。在針對環境污染和自然資源破壞的訴訟中，任何有民事權利能力和民事行為能力的公民，在環境污染、自然資源破壞的行為使公眾環境權或環境公共利益受到侵害或侵害可能時，即使沒有“直接利害關系”，都有權提起訴訟。賦予每個公民防止環境污染和自然資源破壞的權利，能夠更好地防范危害的發生，維護我們共同居住的生態環境。西方發達國家均將公民作為環境公益訴訟的適格原告。

(2)法人。法人在面對環境污染、資源破壞的行為時，也有為了社會公益起訴的權利。環境污染所造成的損害，涉及的法律關系較為復雜，涉及的主體也很多，包括了自然人、法人以及社會。由于環境污染損害的地域性，在同一地區的法人單位也可能受到污染的危害。他們在受到這種威脅的時候當然應當賦予其起訴的權利。也就是說，在這些法人單位有受到環境污染侵害或侵害的可能時，這些法人單位有起訴的權利。除此之外，也有可能環境污染、破壞并沒有直接危害到法人的利益，但是為了社會公益，法人也應有權起訴。

(3)社會團體。由于環境問題的復雜性，環境資源保護具有很強的技術性等特點，個人難以掌握這方面的專業知識，加之環境資源破壞者一般都是具有一定經濟實力的單位，在環境行政公益訴訟中的被告更是實力強大的環境行政機關，使得公民個人在環境公益訴訟中經常處于劣勢地位，相比較而言，環保團體在環境公益訴訟中往往更具有優勢，在各國的環保事業中都發揮著重大的作用。德國的團體訴訟就是以環境保護非政府組織為主導的一種訴訟制度。我國也應借鑒這種做法，在賦予社會團體公益訴訟原告資格的基礎上，建立我國的團體訴訟制度。目前，我國的環保團體只有“支持起訴”的權利，而沒有以自己名義起訴的權利。我國應該在解決環境糾紛中引入團體訴訟機制，由法律明確規定某些公益性質的、具有一定訴訟能力的環保團體可以自己的名義，對破壞環境的違法行為提起訴訟。目前有訴訟資格的環保團體可局限于一些規模較大、制度健全的全國性環保團體，隨著社會的發展再逐漸增加。⑥

(4)檢察機關。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，是符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點的，也是公益訴訟國家干預原則的體現。特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境訴訟既可以是對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是對破壞環境資源的單位和個人提起的環境民事公益訴訟。檢察機關提起的公益訴訟可分為兩種情況：一是依職權主動提起， 二是因公眾（包括公民、法人和團體）申請而提起。

2.拓寬損害認定條件。傳統的訴訟法理論把公民的合法權益受到實際損害規定為原告行使訴權的前提。但是由于環境損害具有廣泛性、積累性、持久性和難以逆轉性，這種“實際損害”的標準明顯地不利于環境保護。因此，我們在環境公益訴訟制度的構建過程中，必須對這種標準予以修正，即放寬環境損害的認定條件。應當從橫向和縱向兩個方面來拓寬損害的認定條件，亦即：一方面突破傳統的“實質損害”的范圍，將損害擴大為包括視覺、精神感受方面的損害；另一方面突破“已然發生的損害”范圍，將 “可能發生”或“即將發生”的損害包含在內。

3.合理配置舉證責任。所謂“舉證責任分配”，就是指在案件事實真偽不明時，法官確定由哪一方當事人承擔不利的法律后果。我國法律并未建立起科學完整的舉證分配制度，一般說來，我國民事訴訟法普遍采用的是“誰主張，誰舉證”的原則。在環境公益訴訟中，可以說違法者往往都是相對占有優勢的企業、集團或者政府，他們掌握環境訴訟的大量資料和主動權。而另一方的公民、團體組織或其他國家相對來說處于劣勢地位，對于違反環境公益的行為難以取得有利證據，也難以實現其訴權，對其過分苛責，是不利于環境公益訴訟的展開的。因為，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息， 既不經濟， 又不公平”。⑦筆者認為，在環境公益訴訟中，應明確規定原被告舉證責任負擔的范圍：讓被告對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關系、能否依法免責提供證據；讓原告對損害的事實和損失的大小負舉證責任。

4.訴訟費用的公平負擔。按世界各國已經確立的通用做法，訴訟費一般由敗訴方承擔，但實際訴訟中則由原告先行預付，律師費及其他費用由訴訟雙方各自承擔。但由于環境公益訴訟的特殊性質，原告的目的往往并不在于通過訴訟獲取私人的收益，而訴訟卻會給原告帶來訴訟費、鑒定費、律師費、申請費等多種費用；如果由公民、環保組織自己承擔訴訟所帶來的費用，對公民訴訟制度的廣泛適用顯然是不利的。如果因為訴訟費用的問題而使環境公益訴訟無法啟動，這不僅影響環境公共利益的保護和公民對維護環境公共利益的權利，還影響到該項制度的建設和發展，其建立也就毫無意義。為了不讓訴訟費用成為環境公益訴訟的障礙，我國應借鑒國際上合理的做法，在法律中規定對原告有利的訴訟費用分擔原則。如美國《清潔水法》規定，法院如認為合適，可將訴訟費用(包括合理數額的律師費和專家作證費)判給訴訟的任何一方，以利于保護公民提起公益訴訟的積極性。這種做法值得借鑒。除此以外，筆者認為，我國立法還可作如下規定：當事人提起環境公益訴訟，訴訟費用在案件審理結束后繳納。另外，成立環境公益訴訟基金會也是解決訴訟費用問題的有效途徑。環境公益訴訟基金會從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提取一定的比例作為環境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接受社會捐贈作為另一基金來源。環境公益訴訟的原告在提起訴訟之前可以向基金會申請訴訟費用，基金會經過審查后決定是否給予訴訟費用的支持。這樣既有利于支持、鼓勵公眾提起環境公益訴訟，又能在一定程度上防止濫訴。

5.對勝訴原告給予獎勵。原告提起公益訴訟，很多情況下并非為了個人利益，而是為了社會公益，但是，卻可能為了公益訴訟要承受一定的壓力，花費大量的時間、精力，乃至于金錢。因此，筆者建議，在個人原告勝訴后給予其一定程度的獎勵，一方面是對原告付出的彌補；另一方面，在很大程度上鼓勵了個人提起公益訴訟的積極性，對違法者而言也是一種制約。例如，在英美等各國的法律實踐中，由個人提起的公益訴訟，個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。⑧為鼓勵環境公益訴訟的進行，對原告除給予物質獎勵外，還可給予精神獎勵。通過物質以及精神方面的激勵，無疑會使更多人投入到環境公益保護的事業中。

注釋：

①環境權是一種新興的權利，是指環境法律關系主體（自然人、法人、其他組織）對環境資源基本生態功能所享有的權利。

②張明華.環境公益訴訟制度芻議.法學論壇［J］，2002(6)

③呂忠梅.環境法新視野［M］.中國政法大學出版社，2000

④包萬平，郝小娟.環境公益訴訟問題淺析［J］.蘭州學刊，2005(1)

⑤陳玉范.公益訴訟的困惑與展望.長白學刊［J］，2006(2)

⑥齊樹潔，林建文.環境糾紛解決機制研究［M］.廈門大學出版社，2005

⑦［美］邁克爾·D·貝勒斯著.張文顯等譯.法律的原則——一個規范的分析［M］.中國大百科全書出版社，1996

⑧顏梅林.探究我國公益訴訟制度之構建.東南學術［J］，2006(2)

(作者單位：鄭州大學法學院 河南鄭州 450001)

(責編：若佳)