灘涂資源可持續發展的法律問題研究

摘 要：科學的發展觀的核心就是可持續發展，面對中國經濟高速增長，不得不正視我們的資源在以更快的速度在消耗。文章重點分析灘涂資源可持續發展的意義，及灘涂資源可持續發展存在的法律問題，提出了灘涂資源可持續發展的法律治理途徑。

關鍵詞：灘涂資源 可持續發展 法律

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2007)10-079-02

我國沿海地區承載人口近5億，創造全國GDP的58%，其中的海洋產業是沿海乃至全國經濟發展中最具活力的增長點。沿海灘涂作為海岸帶的重要組成部分，為城市社會經濟的發展帶來巨大的推動力。但是在開發灘涂的進程中如果不能處理好發展與環境的關系，則會給環境帶來負面影響。因此，控制人口數量，保護好生態環境的同時，要科學合理開發利用灘涂等資源，從而保障我國經濟社會的可持續發展。

一、灘涂資源可持續發展的效益分析

灘涂資源合理開發利用及其可持續發展，對于地方經濟長遠發展以及生態環境的保護和改善具有現實意義。從灘涂本身來說，它是一項再生性資源，研究灘涂的利用在社會經濟發展中有著重要意義。具體來說，有以下幾個方面：

1.向內路的輻射作用。我國是一個地少人多的國家，而且隨著經濟的發展，可利用耕地逐步減少，而我國沿灘涂分布十分廣泛，北起遼寧鴨綠江口南至廣西北侖河口沿海，11個省市區共有灘涂21709平方公里。而我國作為漁業大國，漁民利用灘涂從事漁業生產歷史悠久，據統計，2004年，海水灘涂養殖面積達67萬，海水養殖產量達到1300萬噸。通過利用灘涂發展水產養殖，可提供高效優質的水產品，以降低其他肉制品的消耗。這樣對草原的過度利用就可以減少，從一定程度上對保護陸地生態環境有利。

2.生態效益。由于傳統的觀念認為自然界給人類提供了“取之不盡，用之不竭”的資源，便無情索取，不加保護，原本十分脆弱的生態環境系統失去平衡，向著不可逆轉的方向發展，導致土地沙漠化、鹽堿化、草原退化等一系列重大生態問題。濕地被稱為“地球之腎”，是因為其具有調節生態環境等多種功能，灘涂作為一種重要的濕地資源，具有調節氣候、補充地下水、降解環境污染、蓄洪抗旱、控制土壤侵蝕、促淤造陸、保護生物多樣性等功能。而且灘涂是再生性資源，對它的有效利用和開發可提高土地資源的綜合利用率。蘇北沿海有許多鹽堿地，本身發展種植業的成本很高，可提取資金作為改善生態環境的基金，真正做到“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復”，使青山長青綠水長流。

3.為社會創造了許多就業機會。在當前，許多農村勞動力進入城市，而城市中由于產業結構調整又存在著工人下崗的問題，解決這批人的就業問題成為社會關注的焦點。合理開發灘涂可使部分農民就地消化，從而減輕城市的部分壓力。在增加農民收入的同時，也可培養一批掌握一定技術水平的種植、養殖大戶。當然也可鼓勵下崗工人開發灘涂，來實現再就業。

4.可持續發展的社會效益。發展經濟走可持續發展道路是一項新的戰略抉擇。傳統的經濟發展模式是以“高投入、高消耗、高污染、低效率”換取社會的發展和經濟增長。傳統的經濟增長方式雖然帶來了繁榮和物質財富，同時也伴隨著環境的污染，生態環境破壞，加速自然資源的枯竭，并將危及到人類的生存和發展。貫徹可持續發展理論將會導致人類文明的新的更替。實施可持續發展將呼吁人類社會從當前的工業文明走向未來的生態文明。從以單純經濟增長為目標的發展轉向經濟、社會、生態的綜合發展，從以物為本位的發展轉向以人為本位（發展的目的是滿足人的基本需求、提高人的生活質量）的發展，從注重眼前利益、局部利益的發展轉向長期利益。合理利用灘涂保護了物種的多樣性，灘涂自身是多種生物的棲息地，其中許多是珍稀動物，在開發灘涂時，若能兼顧保護當地生態，為野生生物的繁衍提供良好的條件，使得生態物種不被破壞，促進生態平衡，為人類的生存創造更好的環境，從此角度上說，合理開發灘涂對人自身就有重大意義。

二、我國灘涂資源開發利用中存在的法律問題

我國灘涂面積極為廣大，國家一直鼓勵對灘涂的開發利用。法律在規范灘涂開發利用活動，保護權益上發揮著愈來愈重要的作用。法律應當規范灘涂開發利用活動，保護灘涂開發利用者的權益，其中最為重要的就是保障其對灘涂使用收益的權利。

灘涂在地理學上自有其界定。然而法律上灘涂的概念，是對灘涂的社會屬性界定。然而在灘涂利用過程中，還存在著一些在法律上必須解決的問題。

1.灘涂的屬性不明。傳統民法上，灘涂屬于海洋的一部分而不屬于土地。社會上通常的觀點是，根據海水表面漲到最高潮時達到的水邊線為基準劃分海域和陸地。灘涂在其法律上應屬于海域的一部分而不屬于土地。

在我國，沿海灘涂是一種重要的土地資源和空間資源，其中潮上帶和潮間帶的法律性質是土地，所有權可以屬于國家；也可以屬于農民集體；潮下帶部分本質上屬于海域，所有權只能屬于國家；自然淤積形成的灘涂所有權歸屬應該按符合規則確定。

灘涂在低潮線以下淺海中的自然延伸是習慣認定的，沒有經過不動產登記予以特別確定，這里就出現了國家海域所有權客體與集體灘涂所有權客體的交叉疊壓。淺海中的自然延伸作為灘涂，那就很難通過土地權利登記確定以灘涂為客體的財產權利。其結果勢必影響財產安全和交易安全。

2.灘涂使用權利不明確。在我國，土地權利登記和土地用途管制等，由土地管理部門負責；海域使用權登記和海域功能區劃管制等，由海洋行政主管部門負責。如果將在淺海中自然延伸的部分作為法律上的灘涂，勢必導致有關部門管理權限上的交叉及產權登記上的混亂。

3.海域與土地的界線可人為更改。從事灘涂的開發利用，往往需要在灘涂及其附近淺海修筑建筑物或構筑物，如堤壩、水閘、泵房、養蝦池等。如果這些人工設施往淺海里延伸，可以使原來為淺海的部分改變為灘涂或者其他土地。這說明，海域與土地的界線是可以通過人工方式改變的。

三、我國灘涂資源可持續發展的對策分析

立法上首先要對灘涂在法律上的性質做出明確界定，這是灘涂使用管理，維護灘涂利用秩序的前提。灘涂利用發生沖突時，應按效益原則解決開發利用中的糾紛。

1.灘涂使用權的法律界定。從法律屬性來講灘涂使用權人所享有的灘涂使用權應當屬于物權中的用益物權范疇。所謂用益物權，是以物的使用、收益為內容的物權，它是以物的使用價值為目的設定的權利。灘涂使用權符合用益權的性質和特征，是國家通過相關的審批程序將海域使用權確定給單位和個人。

土地上用益物權分為兩大類，一種是在建設用地上設立的土地使用權（有學者稱之為“基地使用權”），一種是在農用地上設立的土地承包經營權（有學者建議改為“農地使用權”）。這兩種用益物權的具體制度內容是有相當區別的。

灘涂既可以為農業目的使用如養殖，也可以為工業目的使用如曬鹽，還可以為旅游等目的使用如作為海濱浴場的岸上部分。這就是說，根據對灘涂的使用目的不同，灘涂既可以作為農用地，也可以作為建設用地，同時存在海域使用權有向土地使用權轉化的可能。因此，以“灘涂使用權”一詞統括使用灘涂的權利，是很不準確的。

2.按市場化取向的要求，明晰許可權與使用權。在現行法律制度下，可以認為在取得漁業管理部門養殖許可的同時，也取得了養殖使用權。如果是在灘涂上進行養殖，取得漁業管理部門養殖許可，并不等于取得了對灘涂的使用權力。因為灘涂屬于土地，而漁業管理部門沒有出讓土地使用權的權力。

可見，取得養殖許可與取得區域的使用權，涉及兩種不同的法律關系，不能混為一談。因此，對于海洋養殖活動。如果為此而取得的使用權利的客體是灘涂，應按有關土地權利的法律進行規制；如果為此而取得的使用權利的客體是海域，應當按有關海域使用權的法律進行規制。

根據市場經濟特點和要求，建立與之相適應的資源管理體制和運行機制，加強政府的宏觀調控，強化資源的綜合管理。強化灘涂資源綜合管理，結合各級行政機構改革，將農業資源開發，灘涂管理職能與海洋，漁業行政管理職能合并，統一由海洋與漁業主管部門行使。便于統一政策和及時協調矛盾，也便于促進資源的合理開發利用。

3.加大執法力度，保護環境。一是加大中華人民共和國海洋環境保護法，中華人民共和國漁業法，國家海域使用管理暫行規定等法律法規的執法力度，嚴肅查處各類違法行為。二是嚴格保護海洋和灘涂生態環境，嚴格執行誰污染誰治理的制度，禁止任何企業直接向海洋和內陸水域排放未經處理的工業污水物。三是加強水利、防護林體系、交通等基礎設施建設，構筑灘涂資源生態保護和合理利用的屏障和環境。

4.建立灘涂資源可持續發展的利益導向機制。盡快建立和完善灘涂等海洋資源調查體系，建立定期報告制度，將灘涂等資源的開發利用節約和保護，置于人大和社會監督之下。建立合理的利益導向機制，用現代企業制度規范灘涂開發主體的創新分配方式，保護和尊重灘涂開發者的積極性和創造性。在堅持灘涂資源國有的前提下實行灘涂資源所有權、使用權、經營權分離。繼續堅持誰投資、誰開發、誰受益，要真正把市場機制、競爭機制、風險機制引入到灘涂開發中來，充分釋放出灘涂資源開發利用的潛力。

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(作者單位：江南大學商學院 江蘇無錫 214122，永濟市統計局 山西永濟 044000)

(責編：芝榮)