論行政處罰公正原則

摘 要：行政處罰公正原則作為一項處罰基本原則，有著深厚的法理基礎和現實意義；處罰公正原則要求實體公正和程序公正的統一；貫徹處罰公正原則就必須堅持設定處罰以公正為標準，正確認識“過罰相當”，堅持“一事不再罰”，建立、遵循處罰慣例制度，構建、遵守科學的處罰程序等。

關鍵詞：行政處罰 公正 過罰相當

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-085-02

自1996年10月1日《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）施行以來，行政處罰不僅是有法可依，而且對行政執法機關來說，其法律意識增強了，執法水平也提高了。行政處罰這種具體行政行為在行政管理中的功效也真正表現出來了。但由于種種原因，在某些地方，仍然存在違法行政，甚至踐踏法律的現象，為了達到處罰目的，不擇手段濫用權力，嚴重侵害了公民的合法權益的事件還時有發生。要實現“維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益\"的目標，全面認識、正確貫徹行政處罰公正原則還很有必要。《行政處罰法》第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。……”確立了行政處罰必須堅持公正原則。

一、行政處罰公正原則的法理基礎和意義

所謂公正（justice），即公平正直，不偏私。處罰公正原則是行政公正原則在處罰領域的體現。它的基本精神是要求行政主體及其工作人員處罰公道，不循私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。而實現這種要求的重要保障則是公正的處罰程序。

行政主體及其工作人員所擁有的行政處罰權，按照憲法規定，是由人民賦予的，而人民賦予行政主體及其工作人員包括行政處罰權在內的行政權的目的是為了享受秩序、自由等公共產品。因此，他們必須用這種權力為人民服務，而不能利用此種權力為自身或與之有某種關系的個人、組織謀取私利。民主國家意味著國家是全體人民的，因此，全體人民在自己的國家內應享有同等的權利和同等的機會，行政主體應平等地對待任何相對人，不能憑某種關系或自己的好惡任意加重或減輕對某些人的處罰。

處罰公正原則是處罰法定原則的進一步延伸和補充，當處罰主體在法律規定的框架內有選擇權力的時候，就會對其提出公正的要求。因為正義是人類社會發展的基本要求，也是社會文明進步的基本價值觀之一。人類始終存在著對正義的追求，它一直指引著人類追求理想社會狀態的發展道路。正義是人類追求的首要目標，與正義對應的公正因此成為了人們制定法律后的首要追求目標，或者說公正價值居于法律價值首要位置。正如美國著名哲學家羅爾斯在《正義論》開篇中指出，公正是\"社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣\"。①正是由于人們對公正的不懈追求，就使得處罰公正“既是行政機關及行政人員的自我要求，也是社會公眾的外在期望\"。②因此，處罰公正是確保行政機關行使行政處罰權的過程和結果可以為社會一般理性人認同、接受所要遵循的原則。

二、行政處罰公正原則的要求

處罰公正原則是全方位原則，既要求實體公正，也要求程序公正。實體公正是指處罰結果的公正，是行政處罰活動的出發點和歸宿。程序公正是指處罰過程的公正，是處罰實體公正的保障，正如英國大法官休厄特勛爵（Lord Hewart）所言：“公正不但要實現，而且應當以人們看得見的方式實現，更要以令人不容置疑的方式實現”。③

1．實體公正要求，至少包括以下三點：

第一，依法處罰，不偏私。嚴格遵守法律規定，依法辦事既是法治原則的要求，同時又是公正原則的要求。法律不是確定某一個人的特殊利益，不是針對某一個或某幾個人的，而是針對人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會對處于同樣情況的人們，作出不同的規定。不公平、不公正可以表現為明顯的違法，但很多情況下可能為形式合法的外衣所包裹。比如，對待同案當事人，不分主從、輕重，一律同罰，這種處罰雖然在表面上可能是合法的，但實質上則是不公平、不公正的。

第二，平等對待相對人，不歧視。這一要求是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政處罰領域的具體體現。行政機關實施處罰，必須依法平等地對待任何相對人，而不能因相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而對之予以不平等的待遇。行政機關在實施行政處罰歧視對待社會上一部分弱勢或處于少數地位或處于某種不利情形的相對人是與公正原則相違背的。根據公正原則，對少數民族、女性或社會上處于弱勢地位（如殘疾人等）的人不僅不應予以歧視，還應根據實際與可能，適當地對他們予以照顧。

第三，合理考慮相關因素，不專斷。處罰公正原則首先要求不偏私、不歧視，即行政主體實施處罰行為不考慮不相關的因素，其次，處罰公正原則還要求行政主體實施處罰行為合理考慮相關因素，不專斷。相關因素，包括法律法規規定的條件、政策的要求、社會公正的準則、相對人的個人情況、行為可能產生的正面或負面效果，等等。專斷，就是不考慮應考慮的相關因素，憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實施處罰。行政機關依法對行為人給予法定范圍內的任何處罰都是合法的，但是卻不一定公正。行政機關只有在合理地考慮了各種相關因素的基礎上確定的處罰種類和處罰幅度，才可能是公正的。

2．程序公正，至少包括下列內容：

第一，自己不做自己的法官。自己不做自己的法官，是一個避免偏私的必要程序規則。自己不做自己的法官，在行政處罰領域，就是行政主體工作人員處理涉及與自己有利害關系的案件時，應主動回避或應當事人的申請回避。

在英國，“自己不做自己法官”是“自然正義原則”(Natural justice)的首要要求，該原則是英國皇家法院對下級法院和行政機關行使監督權時，要求它們公正行使權力的原則。它作為一項普通法原則，不僅適用普通法院的司法活動，而且也約束行政機關的行政行為。在西方，這已經成為普通法上最基本的程序規則。根據這一要求，不僅行政官員在處理有關行政事務或裁決有關糾紛（如涉及其本身或親屬利益）時要予以回避，而且行政機關還應設置相對獨立的機構（如行政裁判所、行政法官等）裁決涉及行政管理的有關爭議。行政機關處理行政相對人的違法行為，進行調查和提出指控的機構不能直接做出處理裁決，而要提請與之有相對獨立性的機構裁決。否則，也構成“自己做自己的法官”的行政違法，違反“自己不做自己的法官”的公正原則。

我國《公務員法》規定了回避原則，《行政處罰法》第37條也規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避”。雖然沒有“自己不做自己的法官”的表述，但其精神和要求是與此相同的。《行政處罰法》第38條規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：……”，調查和指控人員與決定處罰人員相分離，體現了避免“自己做自己的法官”的公正精神。

第二，不單方接觸。在行政處罰領域，不單方接觸要求行政處罰裁決機構的聽證主持人就相對人違法行為做出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構活工作人員私下商量，交換意見和討論處罰內容。不單方接觸有利于防止偏見或偏聽偏信而損害相對人的權益，對于保障處罰公正原則的實現是非常重要的。

第三，聽取相對人的意見。聽取相對人的意見，就是要求行政主體在做出對相對人的處罰決定前，必須事先通知相對人，聽取相對人對有關事實、理由的陳述，解釋或申辯，不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人的處罰。這一要求主要是為了防止和克服處罰行為的片面性和可能的差錯，盡量避免冤假錯案，是實現公正原則的重要程序保障。

三、行政處罰公正原則適用中應注意的問題

第一，公正不僅是實施處罰的標準，更是設定處罰的標準。實施公正體現運作公正，設定公正體現規范公正。只有公正的規范才能反映社會對公正的普遍認識，假如法律規范游離于客觀公正，那么按此規范運作的過程和結果就會是不公正的。因此，要真正實現處罰公正，規范公正就成為必要的前提。這就必須對行政立法權限進行科學的劃分，以免處罰設定受到地方保護主義或部門保護主義的干擾和制約；要使立法程序更加完善，要建立立法信息的反饋機制，糾正立法者在認識不足的情況下的設定偏差，等等。

第二，正確認識“過罰相當”。 “過罰相當”，就是指處罰必須與違法行為人的過失相適應，當事人應承擔的法律責任與其違法行為相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰。誠如洛克所言“處罰每一罪犯的程度和輕重，以是否以使罪犯覺得不值得犯罪，使他知道悔悟，并且儆戒別人不犯同樣的罪而定\"。④罰輕于過，難以達到懲處違法、震攝和制止違法行為的目的，罰重于過，難以服人。我國《處罰法》第4條的規定——“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”——體現了過罰相當的立法意圖。

認識過罰相當，尤其要注意對“過”的正確認識。“過”，即違法行為人的過失，不僅僅是一個量的概念，而是一個質和量統一的范疇。也就是說，“過”不單單是違法行為人造成的可見損失，而是“違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度”等的綜合。比如說，假如違法行為人造成了100元的財產損失，那么他的“過”是大于100元的，因為違法行為不僅造成了100元的可見損失，還給社會秩序帶來了一定危害。所以，必須對其處以超過100元的處罰，才是真正做到“過罰相當”。

第三，堅持“一事不再罰”。“一事不再罰”是我國行政處罰領域中應該存在的一項制度。其中，“一事”指符合一個行政違法構成要件的行為；“不再罰”指除非法律有特別規定，行政主體只能給予一個和一次處罰。因為相對人基于違法的行為已受國家處罰相當于個人為自身錯誤已經付出代價，從對價原理和平衡功能出發，國家不應再次啟動處罰程序，否則個人必然成為國家權力魚肉的客體，現代法治推崇的人權必將遭至蹂躪。

但由于處罰事項的復雜，如法規競合等情況下，毫無例外的一事不得再罰，可能會影響制裁功能的正常發揮，不利于均衡法生活的安定和實體正義的沖突，適當允許第二次處罰也很必要。國外立法例也證明了此種例外的合理性，比如德國《違反秩序罰法》第19條規定：“同一行為觸犯科處罰鍰之數法律，或數次觸犯同一法律時，僅得處一罰鍰。觸犯數法律時，依罰鍰最高之法律處罰之。但其他法律有從罰之規定者，仍得宜告之。\"⑤

由于行政處罰的損益性，為了保障行政相對人的合法權益，設定再罰的權限只能由法律來行使，其他規范性文件不得設定再罰。

第四，做到建立、遵循處罰慣例。司法慣例應該得以遵循，是一個不證自明的結論，行政處罰是特定的行政機關對于輕微違法“案件”的處理，具有“準司法”和較低層次刑罰的性質，同樣存在著僅依照一般的法律法規處理的不足的理由，也需要有同類案件參照，以對類似案件作出類似處理，以防止行政處罰主體的反復無常，因此，諸如司法慣例的行政慣例顯得必要。處罰主體在行使處罰裁量權時，不僅要求遵守法律法規的規定，而且在無新法律法規或新情況出現，又無特殊的正當理由時，不得隨意破壞慣例，否則即可視為不公正，以保證過罰相當，罰當其責的統一性和連續性。

第五，重視對處罰程序的構建和遵守。在行政處罰中，構建、遵守公正合理的處罰程序，不僅是為了使裁判者從不同甚至相反的角度認識案件事實真相，從而實現公平的量罰，在一定程度上有助于實現過罰相當、罰當其責。更重要的是，它旨在表達一種最基本的思想：一個人在國家裁判機構作出對其利益有利或者不利的裁判時，應當至少能夠處于一種可與裁判者就如何對待他的問題進行理性地協商的地位，即強調尊重程序參與者作為自主、負責和理性主體的地位，要求裁判機構與他一起參與裁判結果的形成過程，向他論證裁判結果的合理性和正當性，從而使他成為裁判制作過程中的協商者、對話者、辯論者和被說服者，其作為人的尊嚴和價值得到充分的尊重，⑥從而最終體現處罰領域的終極正義。

第六，完善司法監督機制，健全審查標準。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。⑦ “二戰”以來，許多國家的經驗表明，對行政自由裁量權的司法控制，是最有力最有效的控制。哈耶克認為，行政機構在法治下行事，也常常不得不行使自由裁量權，正如法官在解釋法律時要行使自由裁量權一般。然而，這是一種能夠且必須受到控制的自由裁量權，而控制方式便是由一個獨立的法院對行政機構經由自由裁量權而形成的決定的實質內容進行審查。⑧

我國《行政訴訟法》也規定，對于“行政處罰顯失公正的，可以判決變更\"。但顯失公正的內涵到底是什么，在司法上怎么去把握其中的尺度，在《行政訴訟法》和最高人民法院“關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋\"中卻沒有進一步的說明，造成司法審查上的相當不確定。因此，只有確定審查標準，才能更好地實現該法條的立法目的。

法院對行政處罰行為應同時應用雙重標準進行審查。首先是運用基本標準審查。包括：審查行政機關根據哪個法規作出的處罰、處罰內容是否符合罰種的規定、處罰時間和數量是否超出了法定的標準幅度、作為處罰依據的法律是否已經公布、有關的決定是否事先告知并說明理由、處罰之前是否給予申辯或聽證機會等。其次是運用補充標準審查。包括審查在具體標準幅度無法律法規的情況下是否遵循了慣例。如在無新的法律法規或新情況出現，又無特殊的正當理由時，某行政機關將慣例處500元罰款的某類案件處罰800元，就應被視為破壞慣例，法院可本著尊重慣例的精神，予以變更；如法律法規與慣例均缺乏的，則應審查是否與法律法規所確認的原則相違背，如果違反法律法規所確認的原則應予以變更直至撤銷。上述司法審查的標準，需要通過最高法院的司法解釋予以確立。目前，許多行政法治發達國家，在行政審判中已愈發趨向于運用司法判例，把某些朝令夕改、利弊權衡不當的行政決定都列入不合理甚至不合法的行政行為，予以審查和控制。

注釋：

① ［美］羅爾斯.正義論.上海譯文出版社，1991年版，第231頁

②參見蓋曉棟.行政公正的含義及其實現.載理論探索，2005（法學專輯）

③轉引自張越著.英國行政法.中國政法大學出版社，2004年版，第490頁

④ ［英］洛克.政府論(下篇)(中譯本).商務印書館，1964年版，第9—10頁

⑤轉引自朱新力.論一事不再罰原則.法學，2001年第11期

⑥參見［英］ 達夫.R.A.Duff ， supra note (14) ，轉引自陳瑞華.程序正義論.北大法律信息網，http://article1.chinalawinfo.com/article

⑦ ［法］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）.商務印書館，1982年版，第154頁

⑧ ［英］哈耶克，鄧正來譯.自由秩序原理（上）.三聯書店，1997年版，第271頁

參考文獻：

1．姜明安.行政法與行政訴訟法.高等教育出版社，2002

2．楊海坤，黃學賢.中國行政程序法典化.法律出版社，1999

3．陳瑞華.程序正義論.北大法律信息網，http://article1.chinalawinfo.com/article

4．何兵.實現公正，即使天塌下來.南方周末，2003年6月19日

5．崔彥平.論行政公正.中共山西省委黨校學報，2006（6）

6．魏文彪.程序公正是實體公正的前提.人大研究，2006（4）

7．劉雪豐.尊重、公平與關懷——行政執法的倫理視角.道德與文明，2005（4）

8．陳浩.試論執法公正.行政與法，2004（9）

（作者單位：揚州大學法學院 江蘇揚州 225009）（責編：紀毅）