化解公辦高校發展性融資風險的探討

摘 要：隨著我國高等教育從精英教育向大眾教育的轉變，高校在校生人數迅速增加，同時其對發展資金的需求日益強烈，而國家財政投入嚴重不足，致使高校不斷拓展融資渠道引發融資風險，尤其是對作為高校主體的公辦高校發展性融資風險的討論成為社會焦點。文章主要從分析公辦高校資金來源入手，通過對發展性融資風險的解析，探討化解發展性融資風險的方法。

關鍵詞：公辦高校 發展性融資風險 教育成本分擔 金融監管

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2007）10-122-02

根據教育部公布的統計數據顯示，高校中人數占比最大的普通高等教育在校生規模由1998年的340.87 萬人增加到2006年的1738.84萬人，增長超過5倍。隨之而來的就是高校已有的教育資源遠遠跟不上高校發展的需要，高校需要擴建校舍、改善教學條件、引進人才等，以適應教育事業發展的要求，為此高校對發展資金的需求日益強烈，而國家財政投入嚴重不足，致使高校不斷拓展融資渠道，其中向金融機構融資（主要是貸款）成為最重要、快捷的途徑。據統計目前高校向銀行貸款總量約在1500億元至2000億元人民幣之間。而我國高校的主體是公辦高校，上述貸款的去向也主要是公辦高校，因此，對公辦高校發展性融資風險的討論成為社會焦點，也使公辦學校的發展面臨新的難題。

一、公辦高校主要融資方式

（一）財政撥款

高等教育的公益性決定了其融資的主要來源是政府提供的財政性教育經費支出。但由于我國財政性教育經費占GNP的比例始終達4%的目標。因此，直接反映在高等教育上，就是財政撥款的數量呈逐年下降態勢，據統計，1998年全國高校生均預算內事業費支出為6775.9元人民幣、公用經費支出為2892.65元人民幣，2005年則下降為5375.94元人民幣和2237.57元人民幣，兩項合計下降約21%，這種撥款狀況遠遠不能滿足高校發展的需要。

（二）學費收入

自1997年我國普通高校開始全面實行學生交費上學后，學費收入已成為高校融資的又一重要來源。尤其是1999年以來，隨著我國高校規模的超常發展，學費占普通高等教育經費比例也提高特別快，從1998年的13.31%提高到2005年的31.05%，平均每年提高2-3個百分點。

（三）科技產業、基金會、合作辦學等收入

近20年來，我國公辦高校以市場為導向，通過產學研結合，大力推進科技成果轉化，逐步發展成一批高科技企業，取得了良好的經濟效益和社會效益，目前在深滬兩大證券交易所的高校板塊上市公司就有22家，其收益“反哺”學校，為高校的融資提供了新的來源。此外，隨著近年來由財政出面或學校自己成立的很多教育基金會的不斷建立，也集中了一些資金用于高校的發展。同時，學校也通過建立“二級學院”、“獨立學院”等形式引入了企業或機構投資進行建設和發展。

（四）金融機構融資

如前所述，近年來公辦高校通過實現金融資本和知識資本的融合，以銀校合作的方式使金融機構融資在新校區建設等方面發揮了突出作用，成為各高校重要的融資方式。

從上述融資方式中可以看出財政性撥款不足，學費上升較快，但由于受到《高等教育法》、《高等學校收費管理暫行辦法》等法律法規及社會輿論的制約，其上升幅度也會受到限制，而科技產業、基金會、合作辦學等收入受到高校自身條件的影響也不可能有大幅度增長，因此，發展性融資的主要途徑就變成了向金融機構融資。

二、公辦高校發展性融資風險解析

（一）國家高等教育政策導致發展性融資風險

從公辦高校融資方式來看，如果沒有1999年以來的高校擴招，高校主要依靠財政性資金維持生存和發展是較為合理的，據統計，我國1999年以前高等教育經費中國家財政性教育經費占全部教育經費的比例均在60%以上。但擴招后的1999年至2001年國家用于普通高等教育的財政性教育經費占全部財政性教育經費的比重則下降了11個百分點?？梢哉f，國家政策引導高校擴招又不增加對高等教育的投入，高校為了實現規模和效益的平衡發展，確實需要大量資金投入到基礎建設和增加教學設備上，從而選擇“舉債”來籌措資金是無奈之舉，因此，國家的擴招政策是導致高校發展性融資風險產生的重要原因。

（二）對公辦高校定位認識上的誤區加劇了發展性融資風險

持續十多年的高等教育產業化討論無疑也將公辦高校置于產業化的浪潮之中，主張高等教育產業化的觀點認為我國《高等教育法》中“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”、“高等學校在民事活動中依法享有民事權得，承擔民事責任”的規定決定了高等教育產業化的性質和高校的定位，基于此種理念，高校作為企業經營，為了獲得更大利潤開始主動取得發展性融資，以滿足高校規模擴張的需要。許多公辦高校向金融機構大量舉債并熱衷于圈地和大學城建設，貸款幾億至十幾億不等。因此，對高校定位認識上的誤區加劇了發展性融資風險。

（三）現行高等教育成本分擔政策執行上的偏差增大了發展性融資風險

20世紀70年代，美國經濟學家布魯斯.約翰斯通提出了高等教育成本分擔的主張，他在《高等教育財政：問題與出路》中認為高等教育成本雖然必須由多元主體分擔，但政府必須是高等教育成本的主要承擔者。這一觀點也被諸多推行教育成本分擔的國家和地區所贊同。但我國因為政府財政能力有限，也因為政府對高等教育成本分擔理論理解的偏差，片面地認為將高等教育成本分擔就是將教育成本由國家轉移到受教育者個體。這種理解造成了國家作為高等教育投資主體意識的弱化，國家對高等教育投資的相對比重下降很快，導致高校收費增加，造成學生家庭教育負擔過重，產生社會不公平感，也使高等教育成本分擔理論受到非議。因此，限制高校提高收費成為社會呼聲，導致教育成本分擔的重任實際上落在了高校頭上，增加發展性融資的同時無疑也增大了融資的風險。

（四）高校發展中的某些不理性行為放大了融資風險

公辦高校在由精英教育向大眾化教育轉型過程中，一方面存在融資困難，另一方面也存在部分高校行政效率低下和內部資源配置不合理的現象。在近年來在審計過程中一些高校發生的資金貪污與挪用案件屢有曝光，某些高?；ㄙM數百萬去裝點校門或將大量經費用來搞政績工程也時有發生。這些現象盡管在少數院校中存在，但其社會效應巨大，造成的影響惡劣，不僅一定程度地掩蓋了高校發展性融資的迫切感，同時也放大了融資的風險性，使社會對高校發展性融資的目的產生質疑。

三、化解公辦高校發展性融資風險的方法分析

（一）國家作為公辦高校的所有者和受益人應明確自身的責任，從政策層面消除已產生的發展性融資風險及風險隱患

1.《教育法》和《高等教育法》等法律法規中國家對教育或高等教育投入的具體責任應明確，如規定財政預算中或GDP中的百分之幾必須為教育投入等，依法做到教育經費的三個增長。同時還應在法律法規中加入教育投入的問責制，如中央政府或地方政府不履行教育投入責任時，人大常委會可以對行政負責人或財政部門負責人問責；學校和受教育者也可以依法對政府不履行教育投入責任提起訴訟等。

2.國家應積極采取措施，調整支出結構以化解資金矛盾。據教育部《2004年全國教育經費執行情況統計公告》公布，2004年全國預算內教育經費占財政支出為14.90%，按當年財政支出28486.89億元人民幣計算，僅為4245億元人民幣。在2005年兩會期間有代表指出，2004年用于公款吃喝、公車、公費出國等開支高達7000億元人民幣。對于這些政府開支稍加控制，教育經費投入不足的矛盾即可緩解。

3.國家應早決策，擔負救助高校的主要責任。政府應及早清理目前公辦高校已發生的金融機構貸款，并采取貼息、按一定比例還本等措施，盡可能將其負債風險控制在可承受的范圍內。再者，應考慮在今后若干年中增撥基建款項，用于彌補高校在擴招中增加基建投資的缺口。同時也可考慮設立償債基金專戶，由政府和高校共同出資建立，從而提供切實的資金保障，防范風險的再度產生。

4.國家應借鑒國外經驗，不斷完善高校學生經濟資助體系，加大對困難學生的資助力度和覆蓋面，從而真正實現高等教育成本的合理負擔。我國2007年5月下發的《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》中規定：中央設立國家獎學金、國家勵志獎學金，資助面超過全國高校在校生的3%；國家助學金資助面平均約占在校生總數的20%，進一步完善和落實國家助學貸款政策；大力開展生源地信用助學貸款等。上述政策的執行無疑對高校提供了一定的資金支持，但與許多實行教育成本分擔的國家相比差距仍然存在。據美國全國教育統計中心統計，2003-2004學年全日制大學生有76%得到過各種經費資助；62%的學生得到獎學金、助學金；50%的學生獲得貸款資助。因此，國家應根據財政收入情況繼續加大對經濟困難學生的資助力度，進一步緩解高校的資金壓力。

5.國家可以嘗試組建政策性的教育發展銀行，或者由國家開發銀行承擔對高等教育發展的支持，通過發放長期貸款逐步置換商業銀行的短期貸款，形成以政策性貸款為主、商業性貸款為輔的融資制度。也可以借鑒一些省市的運作經驗，由政府出面組建高教投資公司，由公司向政策性銀行融資，投資高校建設，即可避免產權主體缺位，又可實現高校的管辦分離，從而避免融資風險的進一步擴大。

（二）公辦高校作為國有資產的使用者和管理者，理應積極采取各種措施逐步消除發展性融資風險，防止國有資產損失

1.公辦高校應調整辦學理念，從規模擴張走向內涵發展。面對發展性融資風險的現實，公辦高校應適時轉變辦學思路，走內涵發展的道路，堅持勤儉辦學，合理安排資金，按照輕重緩急使用資金，把重點放在提高質量上，以加強教學基礎的建設、改善辦學條件、加快學科專業結構調整為主，避免資源浪費，防止融資風險擴大。

2.公辦高校應盤活現有資產，減輕債務負擔。多數公辦高校進行發展性融資的目的是為了擴建新校區，以滿足擴招后對教學行政設施的需求。其老校區一般在城市中的較繁華地段，面積雖小但土地價格很高，出售老校區用于商業開發，對學校辦學用地的影響不大，土地置換所得資金在很大程度上能夠緩解資金壓力，彌補學校部分建設資金，降低債務負擔。

3.公辦高校應進一步加強內部管理，增收節支。鑒于體制原因，我國公辦高校普遍缺乏經營觀念，管理水平與企業相比有很大差距，應該把企業管理的經驗引入高校，使高校管理由粗放轉向精細。從經營學校增加收入方面看，高校擁有大量的優質資產和人力資源，還有師生內部消費的市場，應該利用這一優勢進行合理經營，如促進后勤社會化、產業化等，使高校在為社會提供教育產品的同時也創造其他價值，從而增加高校收入。從控制成本方面，高校也有很大的可利用空間，現在許多高校一方面存在經費緊缺，另一方面又存在資源利用率低、資源浪費等現象，因此，高校應增強節約意識，建設節約型校園，以降低辦學成本，增強還貸能力。

4.公辦高校應進一步拓寬融資渠道，增強償債能力。高?？梢苑e極爭取所在地政府的支持，籌措社會資金，爭取社會捐贈；利用國家給予的優惠政策，增加校辦產業收入；積極培育科研力量，加快科研成果轉化；充分挖掘教學資源，為社會各界服務，以獲得資金支持；促進聯合辦學，既實現了人才的定向培養又為學?；I集了建設資金；對新校區建設學生公寓、食堂等設施采用PT、BOT、TOT等方式建設；對價值高的大型試驗設備也可采用融資租賃等方式，以減少學校的資金壓力。

5.公辦高校應以綜合財務預算管理為切入點，將貸款資金有機地納入預算管理。在編制預算時仍堅持“量入為出、收支平衡”的原則，將當年需要償還的貸款本金和利息列入財務預算，并在預算編制、分析的基礎上確定合理的貸款規模，根據貸款情況制定出切實可行的還款計劃，從而保證貸款的償還。同時，為彌補高等學校會計制度的缺陷，保證按期償還貸款，高等學校在編制年度預算時應根據貸款規模和貸款期限安排償債準備金。在資金運用過程中，應體現預算的剛性，嚴格控制貸款資金用途，確保?？顚Ｓ?。

（三）金融機構作為公辦高校發展性融資發放的主體，在重視教育融資發展所帶來的經濟效益的同時，應進一步完善金融監管制度，加強銀校合作，防范金融風險

1.由于近年的連續擴招，公辦高校的容納能力已經接近極限，生源大幅度增長的可能性很小，而且根據教育部有關政策規定，公辦高校的收費標準在今后5-10年內不會有大的增長，這就意味著，公辦高校的收入增長空間極為有限，償債能力進一步受到影響。這種情況下，一旦高校資金鏈斷裂，引發財務危機，必將影響銀行貸款的按期收回，造成大量的呆滯貸款，引發金融風險。因此，金融機構應認真分析公辦高校發展性融資形勢，提高風險和效益意識，防止盲目貸款。

2.金融機構應完善信貸資金貸前審查和貸后管理制度，加強對公辦高校融資的風險監控。

（1）控制貸款項目。對制約學校當前事業發展關鍵問題以及對事業發展有著重大影響、最緊迫、最急需的項目，即直接用于教學、科研的項目給予支持；對于消費性建設項目，形象工程要嚴格控制。

（2）控制貸款規模。金融機構應了解貸款高校的收入，招生情況、競爭優勢劣勢及政策環境變化對它的影響等因素，結合其項目資金需求和建設周期，在掌握高校資金承受能力的基礎上，根據信貸政策和風險承受、控制能力確定貸款規模。絕不能以貸促存，盲目擴大融資規模，將貸款資金轉化為存款規模。否則將加大公辦高校融資的成本，增加融資風險。

（3）控制貸款使用。金融機構要加強貸后管理，監管好每筆資金的使用，對其支付方向進行核實，確保貸款資金?？顚Ｓ?，并形成有效資產。在貸款管理中尤其要防止公辦高校將資金挪作消費、消耗性支出。

（4）控制貸款回收。金融機構一旦向公辦高校發放貸款，就必須關注其資金流向。貸款高校的財政撥款收入、學費收入和其他收入，在保證高校正常教學、科研活動的前提下應及時用于還本付息。

3.金融機構應注重融資的綜合效益，與公辦高校實施全面銀校合作，爭取推出高起點、高標準、系統化的理財方案，在資金動作、咨詢等方面為高校提供全面服務，起到理財顧問的作用，與高校建立牢固的合作關系，也可將高校職工作為個人金融客戶的重要群體，創造新的業務和效益增長點，從而有效防范融資風險。

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（作者單位：山東交通學院山東濟南 250023）

（責編：呂尚）