略論公共財政體制下科研事業單位的財務管理

摘要：目前我國已初步建立起了以“部門預算、國庫集中支付、政府采購和績效評價”等為基本內容的公共財政體制。基于上述財政體制的轉變，作為向社會提供公益性產品的科研事業單位也成為“公共財政”體系下的一個重要組成部分，其財務管理也應做出改變和完善，以適應新體制的需要。文章探討了公共財政體制的主要內容及其對科研事業單位財務管理提出的要求，并就完善科研事業單位的財務管理提出了具體的途徑。

關鍵詞：公共財政 科研事業單位 財務管理

中圖分類號：F234.4 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-171-02

我國自上世紀90年代末起，開始推行以建立“公共財政”為目標的財政體制改革。經過多年的努力，目前我國已初步建立起了以“部門預算、國庫集中支付、政府采購和績效評價”等為基本內容的公共財政體制，為推動社會主義市場經濟的進一步深化奠定了良好的基礎。基于上述財政體制的轉變，作為向社會提供公益性產品的科研事業單位也成為“公共財政”體系下的一個重要組成部分，其財務管理也應做出改變和完善，以適應新體制的需要。

一、公共財政體制的主要內容

公共財政是以市場機制為基礎，提供公共產品、滿足社會公共需要的政府分配行為。在市場經濟體制下，市場在資源配置中起基礎性作用，政府不再充當資源配置主體。政府的主要職能是為社會提供公共品，通過對社會公共需要的分析，制定和實施相應的財政政策，對在市場配置失靈的領域或對結構優化有突出意義的領域，如基礎科研、公益教育、農田水利建設、交通能源等方面進行投資，這就是公共財政的基本框架。建立公共財政體系是市場經濟發達國家通行的做法，也是我國社會主義市場經濟體制改革的需要。

我國于上世紀90年代末，初步確立了以建立“公共財政”為目標的財政體制改革。黨的十六屆三中全會進一步決定，我國當前財政體制改革的目標是健全公共財政體制。在上述政策的指引下，我國財政體制改革力度不斷加大，部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、預算外資金納入預算管理、政府采購、績效評價等重大改革措施相繼出臺，改變了過去對財政資金管理的“切蛋糕”、重分配的管理模式，逐步向事先的部門預算、事中的政府采購和國庫集中支付，以及事后的監督管理與追蹤問效轉變，初步建立起與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制。

在現行的公共財政體制下，部門預算是一項統攬全局的制度，居于首要的地位。其中，預算完全按部門編制，編制方法上采取綜合預算或零基預算法，編制程序上從基層單位編起，逐級上報、審核、匯總，綜合反映本部門在預算年度內的全部收入和支出情況。部門預算需經財政部門審核后交立法機關依法批準，從而體現了政府和立法機構對預算的管理與控制。政府采購和國庫集中支付則是在財政預算資金使用過程中所采用的制度。前者是通過政府采購中心按批準的預算和采購合同，直接向供貨方撥付貨款，形成“單位申報——政府采購管理機構審批——政府采購中心采購——單位驗收——財政結算”的業務流程。后者是指通過建立國庫單一賬戶，將所有的財政資金集中到國庫單一賬戶，由集中支付機關依據批復的部門預算，按實際支出的時間、金額、方式將資金直接通過國庫和代理銀行撥付給收款人的一種支付方式。這兩種制度的結合，實現了財政資金從預算分配到資金撥付、使用、銀行清算，直到資金到達商品和勞務提供者賬戶的全過程的監控制度。除了資金使用過程中的控制外，對預算執行情況進行事后的監督也是公共財政體制的重要組成部分。對預算執行情況的事后監督主要是通過績效評價來完成的，它又包括基本支出預算的評價和項目支出預算的評價。前者是對行政事業單位在保障機構正常運行、完成日常工作任務方面的預算執行情況做出的績效評價；后者則是對行政事業單位在完成特定的行政工作任務或事業發展目標方面預算執行情況所作的績效評價。

二、公共財政體制對科研事業單位財務管理的要求

科研事業單位是向國民經濟發展提供科學技術服務的一個重要部門，其所提供的科學技術產品，尤其是基礎性科學研究具有典型的公共產品特征，科研事業單位的公益性已被社會各界廣泛認同。鑒于其公益性特征，科研事業單位的財務收支已納入財政預算管理，成為公共財政的一個重要組成部分，而科研事業單位的財務管理在一定程度上也就具有了公共財務管理的一部分職能，科研事業單位在進行財務管理活動時理應體現公共財政體制的要求。

首先，在財務管理的思路和目標上應體現公共財政體制的要求。我國社會主義市場經濟公共財政的主要功能是依法向社會取得一定的收入，以確保政府履行政治、經濟和社會各項職能，滿足社會公共的需要。因此，科研事業單位在財務管理活動中應轉換理財觀念，樹立公共財政意識，以社會公共利益最大化為目標，以公共財政管理為基礎，并借鑒企業財務管理技術和方法進行理財活動。在具體的財務管理目標上，科研事業單位應將“成本最小化”作為本單位財務管理的目標。這是因為科研事業單位大多是政府投資興辦，它們不以營利為目的，在財務特性上主要是耗費，社會特性是為公眾服務。這類事業單位的性質和任務決定了它的財務管理重點應放在如何管理財政撥入資金，如何以最小的成本為社會創造更多更好的公共產品，以便提高國家財政資源的使用效率，更好地實現公共財政的功能。

其次，科研事業單位應將預算管理作為財務管理的重心。在公共財政體制下，部門預算是統率全局的基礎性工作，部門預算編制水平的高低直接關系到公共財政體系的有效運行，它理應成為科研事業單位財務管理的核心工作。與傳統的預算管理不同的是，公共財政體制下的部門預算對預算的編制和管理提出了更高的要求。就預算的編制而言，它要求部門的領導提高決策的科學性和預見性，要對下一期的財務收支情況有明確認識，并對可能出現的意外情況做出安排。而在預算的編制過程，各預算部門應高度細化預算的編制，保證各項支出落實到具體的項目和單位，即從改革預算編制的體系分類和預算科目著手，按定員定額確定人員經費，確立支出標準，合理確定公用經費；建立預算項目庫，對項目進行排序，保證有限的財政資金用在刀刃上。

最后，科研事業單位的財務管理應與國庫集中支付制度相配套。按照財政國庫管理制度改革的原則，實行國庫集中支付并不改變預算單位的預算執行主體地位，不改變預算單位的資金使用權，不改變預算單位的財務管理和會計核算權，同時還明確規定了預算單位在財政資金集中支付中應承擔的主要職責。財務部門按照預算使用財政資金，在做好相應的財務管理和會計核算的同時，還要負責組織管理本單位的招標和投標工作，負責編制用款計劃、提出資金使用申請，負責工程項目施工進度、工程質量，根據財政收入支付管理規定簽發支付令。這些新賦予的管理職能進一步加強了科研事業單位財務人員的管理職責，也加重了財務管理人員的任務，要求相關的財務人員在既有的會計知識的基礎上，進一步掌握與國庫改革相配套的相關知識。

三、公共財政體制下完善科研事業單位財務管理的途徑

1.編制科學、翔實的預算，夯實財務管理的基礎。為保證預算編制的科學合理，科研事業單位首先應適當提前預算的編制時間，及早做好編制預算的各項準備工作。部門預算編制工作涉及各部門，政策性強、難度大、要求高。編制時間提早，可留足時間以待預算銜接、論證和決策安排，防止因時間倉促而導致的預算內容粗糙，在執行中任意改動預算，任意進行調整的情況。其次應盡可能的細化預算，將本單位所有收支都納入預算。各部門應根據本部門的工作任務，按照預算年度所有因素和事項測算每一級科目支出需求，制定出科學合理的支出定額。專項經費應建立專項支出項目庫，項目經費的安排應有可行性研究報告和具體的執行目標、項目的滾動發展計劃等。最后，各部門應注重財務人員素質的提高，積極積累經驗，根據財政部門向本單位提供的預算編制的原則和政策重心，進行資源的有效配置和運作。

2.樹立預算約束觀，進行有效的財務分析，保證預算的有效執行。部門預算的執行要求科研事業單位的財務管理由個人化、隨意化向規范性、法治性、透明化轉變。因此，各單位應牢固樹立預算約束觀念，嚴格按照確定的項目和資金數額執行，保證專款專用，提高資金使用效益。在預算的執行過程中，科研事業單位財務部門必須重視計劃管理，應設置專門的人員從事用款計劃管理，區分輕重緩急，認真評估資金使用進度和方向，根據財政部門所批復的部門預算中的項目并結合本單位的實際情況，確定各月的用款計劃。同時，為適應國庫集中支付的有效實施，科研事業單位必須確立完整的財務分析體系，以使得財政資金在計劃、使用、進度、結存等方面更加合理，為單位領導做出更加科學的財務決策提供更完善的財務數據支持。

3.完善內部控制制度，強化對預算執行過程的監督。科研事業單位應借助國庫支付中心的監督職能，實現會計核算與預算執行相結合、單位的財務管理職能與支付中心的會計核算相結合，根據自身經濟業務的特點，制定比較完善的內部財務控制制度。為了保證財務管理工作的順利進行，財務部門應按照財政部門批復的用款計劃嚴格劃分類、款、項，認真審核每項支出的合理性、合法性，盡量安排財政資金在規定的用途內使用。無論以前還是現在，科研事業單位內部財務監控的重點都是支出彈性大、容易發生舞弊行為的一些公用支出，包括業務招待、公車維修、會議、設備購置以及基建工程等項目支出。單位財務部門應嚴格執行授權控制，充分實施過程監督，與各職能部門建立起互相監督、互相制約的內部控制體系，用嚴格的內部監督來配合國庫支付中心的外部監督，不斷提高單位的財務電算化管理水平，以適應國庫集中支付的客觀要求，保證科研工作的健康有序進行。

4.建立健全預算績效考評制度，提高預算資金的使用效果。建立科學規范的預算績效考評制度，將預算執行責任落實到人是部門預算制度必不可缺少的主要組成部分。因此，各單位應建立財政資金績效評價標準和制度，科學規范地考核預算資金使用效果，促進預算資金使用效益的提高。對部門預算特別是項目支出預算建立起有效的績效考評、追蹤問效機制。對于大型物資采購、固定資產購置可從所需性、經濟性、適用性、效益性方面評價；專項資金可對其規模、管理模式、使用方向、達到效果等方面進行分析。日常消耗物資可通過與定額標準、橫向同類部門的比較，分析消費水平，總體評價其使用效益情況。

參考文獻：

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2.黃文輝.部門預算管理改革對科研事業單位的促進作用.科技管理研究，2002(4)

3.李冰.國庫集中支付對科研事業單位財務的影響.河南財政稅務高等專科學校學報，2006(6)

（作者單位：福建社會科學院 福建福州 350001）(責編：若佳)