盤活非經營性資產完善城建投資體制

摘 要：文章以杭州市城市建設發展有限公司為例，對存量非經營性資產進行了分析，并結合國內外最新的盤活方式，剖析了在操作中存在的問題，同時提出了相關對策。

關鍵詞：非經營性資產 盤活方式 投資體制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2007)10-192-02

隨著城市規模的不斷擴張，政府財力難以滿足城市化進程中日益增長的基礎設施建設支出，負債經營成為必然選擇。在通過以政府城建項目主體對外申請項目貸款或發行市政債券等方式，實現城市基礎設施建設外部輸血功能的同時，西方國家已經運用影子收費、TOT、資產證券化等創新融資技術手段來盤活其存量資產，增強自身的造血功能。本文對我們杭州城市建設發展有限公司的存量非經營性資產現狀進行了分析，結合國內外最新的盤活方式，剖析了在操作中存在的問題，同時提出了相應的對策。

一、 非經營資產現狀分析

非經營性城市基礎設施項目是指不具有收費機制和現金流入，主要產生社會效益和環境效益的城建項目，包括道路、橋梁、綠化等項目。非經營性城市基礎設施具有公益性和非營利性的特點，它一般由政府承擔項目的投資主體。根據非經營性的特性，我公司非經營資產主要為道路、橋梁、立交橋等資產。

道路資產中有兩部分，一部分作為固定資產留存在公司賬上，一部分以其他長期資產留存在公司賬上。由于公司前身杭州市城市建設發展公司是成立于1993年的事業單位，作為杭州市城市建設融資窗口，承擔了大部分的城市基礎設施的融資，相應財政資金也由我公司撥出。投資項目資金由我公司以“撥出專項資金”列賬。2000年，根據杭州市財政局基建處［2000］字511號文《關于調整市城建發展公司資產結構的批復》的規定，將由財政及發展公司撥付用于‘四自’收費22條道路及國開行12項打捆道路項目的撥款40.7億元列入‘預付賬款’科目。后公司改制成國有獨資企業，根據杭城發［2005］24號文，并經杭州市財政局確認，暫由“預付賬款”轉入“固定資產”。由于該項總額約40.7億的道路資產為“四自”收費項目，實質上已轉化為經營性資產。但目前的關系還未理順，公司并未能獲得相應的“四自”收費收入。其余道路資產由于公共品的特性，實際應由政府持有，根據目前的城建體制現狀，我公司代為持有，屬代管資產類型。

二、盤活方式

1.影子收費。影子收費是把城建非經營性資產轉化為經營性資產的一種融資方式，主要可運用在有一定車流量的道路、橋梁、隧道等基礎設施的項目招商、發行信托中。影子收費指道路、橋梁、隧道等基礎設施的使用者不直接向投資者支付費用，而由政府根據道路的車流量和測算的影子價格給予投資者一定的補貼，使這些資產擁有一個收費機制，能獲取一定的現金流，從而把無收費權的道路、橋梁、隧道等基礎設施轉變成經營性資產的一種金融創新手段。

影子收費的核心是影子價格的確定，影子價格通常是根據資產價格、社會平均收益和道路、橋梁、隧道等基礎設施的正常交通流量進行測算得來的。為降低投資者由于車流量銳減而導致補貼銳減的風險，政府在具體運作中應設置一個最低的補貼金額，同時為降低政府因車流量劇增而導致政府補貼失控的風險，政府也應設置一個最高的補貼金額，這樣可使補貼在最低補貼和最高補貼這一區間波動，既保證投資者收益和政府成本可控，又繞開了國家關于固定回報招商的禁令。

2.資產證券化。資產證券化是指發起人將缺乏流動性、但又可以產生穩定可預見未來現金收入的資產或資產組合(即基礎資產)，出售給特定的發行人，或者將該基礎資產信托給特定的受托人，通過創立一種以該基礎資產產生的現金流為支持的一種金融工具或權利憑證(即資產支持證券)，在金融市場上出售變現該資產支持證券的一種結構性融資手段。目前，國內操作資產證券化的形式主要有三種：信貸資產證券化、券商資產管理計劃及非信貸資產證券化。券商資產管理計劃的咨詢機構及管理人是證券公司，管理部門是證監會，指導依據文件主要是證監會在2004年10月頒布的《證券公司客戶資產管理業務試行辦法》。券商資產管理計劃從目前的情況來看還主要是一種信托計劃，或者說是一種擔保債券，銀行在其中的擔保起關鍵作用。非信貸資產證券化主要針對非信貸資產（目前主要以城市基礎設施項目）試點在銀行間債券市場發行，銀行間債券市場的管理主體是人民銀行。區別于券商的資產管理計劃，非信貸資產證券化需實現“真實銷售”。

對于非經營性資產的道路等資產，可以通過信托利用風險分層技術發行資產支持證券來融資，同樣，現金流以財政補貼或對政府的債權來體現。

三、問題分析

1.現行城建投資體制約束。現有的城建投融資體制為政府對城建項目進行決策，每年通過發改委、建委及財政局下達《城市維護建設計劃》。《城市維護建設計劃》中明確當年的建設項目、投資額、項目建設實施單位以及資金安排等。我公司根據《城市維護建設計劃》籌集項目建設所需資金。項目實施過程中，根據建委簽署撥款意見的《撥款申請書》，向建設實施單位撥款。資金往來的過程中也一向以“統借統還”或“代借代還”的模式進行操作。這種體制導致了如下的弊病：

（1）城建投資主體不明。現有的體制中，我公司或市城建投資集團有限公司是融資主體，建設實施單位是建設主體，建委和發改委為項目的決策者。投資主體缺位，而投資主體的職能割裂，造成“借錢的管借錢，用錢的管用錢”。

（2）法律風險增強。根據《商業銀行法》及《貸款通則》，借款人有義務按照借款用途使用貸款資金，即貸款需確保專款專用。而按照目前的城建體制，市城建投資集團有限公司無法控制項目進度，只能按要求撥款，無法實現貸款與項目的對應。

（3）產權界定程序缺失。杭州市委市政府關于市城建投資公司成立的58號文中，明確將市城建資金形成的資產歸市城建投資公司所有。但在實際操作過程中，項目竣工后，由杭州市建設委員會負責竣工驗收，杭州市財政局負責項目財務決算，很多項目遲遲不竣工決算，竣工決算后亦未移交給市城投公司。在盤活非經營資產過程中，必須完善程序，明晰產權。

（4）政府負債額度難以突破。現有的體制將新建的非經營項目投資額全額納入《城市維護建設計劃》，而如果財政資金的增量不能覆蓋新增投資額的話，那么必然將通過增加政府負債的方式來上項目，無法降低政府負債額度。

2.稅收問題。 根據現有稅收管理的法律規定，在盤活處理中涉及的資產流轉及收入補貼等環節都將可能涉及營業稅及流轉稅等問題。在實際操作中，沒有明確的稅收政策，選擇減免或規避方式，稅收風險較大。

四、對策與思考

1. 轉變觀念，深化城建投融資體制改革。非經營性項目的投資主體為政府，在現有的投融資體制下，投資主體的各項職能相互割裂由多家單位承擔，而投資決策與融資決策是相互依存的，市城建投資集團有限公司作為融資主體，但并不參與《城市維護建設計劃》的編制。這種割裂使得項目決策無法科學統一，對投資體制改革提出了現實的需求。需根據市場經濟原則，重塑城建投融資主體， 理順產權關系，實現城建投融資、建設與運營的良性循環。推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期。

2.理順資產權屬關系。我公司實際負責了“四自”道路的資金籌措，并按城建計劃撥付建設資金。根據杭城發［2005］24號文，并經杭州市財政局確認，將由財政及我公司撥付用于“四自”收費22條道路及國開行12項打捆道路項目的撥款40.7億元暫由“預付賬款”轉入“固定資產”。歷年來財政撥付的30億資金根據杭政函『2004』159號并經財政局確認列為我公司注冊資本。其中包括撥付至“四自”道路的資金。建議財政部門提供完工道路的竣工決算資料，完成確認產權的程序步驟。 “四自”道路資產2005年4月經財政確認，由我公司作為投資主體，并委托我公司經營，并按50年計提折舊，因此，該資產所產生的效益“四自”道路的收費收入，建議由收費處收取后轉入我公司，使得我公司所有的“四自”道路的收益權歸屬清晰。

我公司另有約70多億的其他長期資產，這部分資產是以財政撥款和政府負債資金建設形成的市政基礎設施資產，資產缺乏流動性及贏利性，實質上是我公司代政府管理的資產，屬“托管資產”或“代管資產”。賦予這部分資產一個現金流不僅以攤薄的方法降低了政府負債，也增強了這部分資產的贏利性，便于我公司利用各種融資工具來盤活。

(作者單位：杭州市城市建設發展有限公司 浙江杭州 310026)

(責編：若佳)