淺析科學發展觀背景下稅收職能的發揮

摘 要：實現稅收職能的全面發展是樹立并落實科學發展觀在稅收上的體現。“全面”不單純是收入增長，或稅收調節效率取向，而是收入、效率、公平、公正等在稅收上的綜合體現。制定稅收政策時，除合理確定政府集中程度和界限之外，更應注重發揮稅收在轉變經濟增長方式、擴大就業、抑制收入差距等方面應有的調節作用。

關鍵詞：科學發展觀 稅收調節 稅收分配

中圖分類號:F810.422 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2007)10-235-02

經濟問題是由于變化引起的，而且也唯有變化才會產生經濟問題（哈耶克，1945）。從人類經濟發展歷程來看，各國工業化快速發展的時期也是技術結構、就業結構、產業結構、區域結構、收入結構、市場組織結構等變化最為急劇的時期。資本問題、技術問題、資源問題、環境問題、資本對勞動排斥問題，經濟增長必須依賴結構的迅速調整，這一過程各種社會矛盾將更加突出、尖銳。我國經濟正處于從中下等收入發展中國家向中等收入發展中國家過渡的狀態，在這一階段，經濟發展處理的基本問題是實現以工業化為主要內容的現代化。實現工業化加速發展（中國國民經濟增長與核算研究中心.2005）。隨著我國經濟規模的增加，稅收收入規模的增大，以及經濟增長策略的戰略轉移，稅收會不斷變換角色，包括觀念上的、制度上的、征管上的，同樣的規定在完成不同的目標時手段必然不同。在科學發展觀背景下，現行稅制與經濟環境和政策目標匹配的程度如何？應進行哪些改進？稅收政策在哪些方面能夠發揮調節作用？稅收理論研究必須與時俱進，本著科學的態度探討并回答這些問題。

一、稅收組織收入的職能應突出“中性”

稅收中性是指征稅不會改變市場對資源的配置狀態，即稅收只產生收入效應，不產生替代效應。一般來說絕對的中性是不存在的，因為稅法中只要有區別對待的政策就可以看作非“中性”。 組織收入是稅收的基本職能，稅收調節職能是派生的。這就決定了稅收調節工具的有限性。如果賦予稅收的過多，稅收調節就會“越位”，稅收就會調節出新的矛盾。如稅負過重、稅收不公平、稅制復雜等。美國個人所得稅因突出公平功能而著稱，結果稅制異常復雜，正常納稅人完成一份合格的納稅申報表需要幾十個小時。所以，在美國一部個人所得稅稅法養活了30萬稅務師。我國上個世紀80年代“利改稅”過程中，由于過分強調稅收的調節功能，出現一類經濟問題幾乎要設定了一個相應的稅種，最終形成了一個“多稅種、多次征、多環節征”的相對復雜的稅制，由于征管手段落后，稅制運轉效率低下，稅收流失非常嚴重。

稅制設計一定要把握世界稅收發展的動態和趨勢。近20年，世界性稅制改革的主流是“降低稅率、減少優惠、擴大稅基、嚴格征管”。越來越多的國家提升了具有“中性”特征的增值稅的地位。我國理論和實踐中經常有夸大稅收調節作用的聲音，這是不正確的。我們已經提出了相對“中性”的稅改原則，即“簡稅制、寬稅基、低稅負、嚴征管”。關鍵是要將這些原則落實到改革中。

二、稅收調節的有效性

丁伯根認為，政策目標的設定取決于政策的目的，因為各種目標之間有矛盾很難同時實現，企圖通過一個政策實現各種目標是不現實的。他說，你可以安然接受這樣一個命題，為實現Y個目標就必須有N個政策。所以，實施調控目標的政策不是單一的，而應是一組互相搭配的政策。一個國家稅收政策的制定往往需要權衡各方面利益，化解各種矛盾。但也應該看到，對一部分能夠左右政策的集團或個人有利的稅收政策，可能損害了全局的利益；對一個地區有利的稅收政策從全國的角度看未必有利；對眼前有利的稅收政策可能破壞了長遠發展的條件；針對解決短期問題有效的稅收政策從長期來看可能是“陷井”。所以，稅收政策的選擇應著眼于全面的、全局的、長期的目標。最好的政策是使所有人都受益，這是顯而易見的，次優的政策是一部分人受益而另一部分人境況沒變。但是有些政策往往是一些人受益而另一些人受損失。我們假設增加收入能給人帶來快樂，而且相同的收入給窮人帶來的快樂多于富人。如果受益人的收入增加額大于受損人的收入減少額，同時增加收入人的新增快樂大于減少收入人的新增痛苦，我們說社會效率有了改進；反之，如果受益人的收入增加額小于受損人的收入減少額，同時增加收入人的新增快樂小于減少收入人的新增痛苦，我們說社會總效率損失。但如果受益人的收入增加額大于受損人的收入減少額，同時增加收入人的新增快樂小于減少收入人的新增痛苦（例如新政策后百萬富翁收入增加100元，同時窮人收入減少90元）；或者，受益人的收入增加額小于受損人的收入減少額，同時增加收入人的新增快樂大于減少收入人的新增痛苦（例如新政策后百萬富翁收入減少100元，同時窮人收入增加了90元），則政策處于搖擺狀態，很難判斷優劣。反映到上圖的情況就是AA、AB、BA三種結果體現政策的有效性，一般是總效率提高；AC、CA需給予損失一方合理補償，處理好公平與效率關系是政策有效的前提；BB是無效政策；CC是政策失敗。

三、稅收調節的手段

通過非一致性選擇和非限制性選擇所達到的均衡都是無效的。也可以說通過協調的限制的組織管制或集中決策使每個人獲得效用改進。政府不可能直接創造資本資源，但它可以建立適合資本積累的經濟環境，可以實行有利于資本積累和資源使用的稅收政策。當可預見某種有利活動不足時稅收應予以鼓勵，當可預見某種不利活動出現時稅收應予以抑制。稅收調節的發生不是在這種有利或不利情形出現后才有政策，而是政策已經就緒，有利事項受到了應有的激勵，不利情形自動消除或減弱。稅收調節經濟發揮職能作用的手段可以從不同的角度劃分。從發揮作用的形式上可以分為抑制和激勵。通過高稅率提高行為人的成本達到減少某種行為目的為抑制；通過減免稅降低行為人的成本達到增加某種行為目的為激勵。從發揮作用的手段上來看可以分為直接調節和間接調節。稅收政策直接作用于被調節對象的為直接調節，如為鼓勵企業創新規定的創新費用可以稅前扣除；稅收政策間接作用于調節對象的為間接調節，如為了支持公益事業規定通過公益組織的公益性捐贈支出可在稅前扣除。隨著稅收收入增加和經濟發展中矛盾的暴露和積累，人們對稅收調節期望越來越大，甚至認為某些稅種的調節職能第一，收入職能第二。筆者對這種觀點持有條件的贊同態度，比如資源稅其設計的第一目標應該是調節級差收入，促進資源的合理開發利用。試想沒有資源稅會是什么樣？對政府收入影響很小，但對資源合理開發影響會很大；又如，探討中的遺產稅也應把促進分配公平作為第一目標。但收入功能變輕的稅種不可能成為主稅種。

四、稅收調節的結果

市場不是萬能的，當市場無效率時需要政府調節。稅收作為政府調節經濟的重要手段，具有改進效率和促進公平的作用。效率，使用現有資源盡可能多的生產產品和服務滿足盡可能多的人的需求。稅收是構成商品價格的部分，按資源稀缺性設計稅負的結果就會加重“稀缺性”，最終受打擊最大的是需求無彈性的商品。石油等能源類產品，實際上已超出了一般商品的概念，通過稅收政策反映到價格上去的一定是帶有廣泛的普遍性。不光奢侈品、非生活必需品生產需要能源，關系到日常百姓生活的日用品，農業的生產用的化肥農藥等產品生產都直接或間接的要消耗能源，運用增稅這種帶有普遍懲罰性的調節工具往往產生“逆向調節”。

稅收公平很重要，一國稅制能在多大程度上支持公平的目標有兩個前提：一是稅務部門能夠很容易地觀察到納稅人的納稅能力；二是稅源掌控和征納成本相對可以接受。如果做不到這兩點，其他方面做得再好也不會有公平的結果。“公平”不是“平均”，一般有兩層含義：相同納稅能力的人納同樣的稅（橫行公平），不同納稅能力的人納不同的稅（縱向公平）。大多數發達國家主體稅是個人所得稅，所以強調按納稅能力設計的稅負才算公平，應屬于結果公平。我國個人所得稅占稅收比重較小，且受征管能力和成本約束對公平分配的作用有限。所以，根據我國國情可適當拓展公平的視野，引入廣義稅收公平。即起點公平、過程公平和結果公平。（前兩種理論上應屬于效率范疇）

1.不同起點的人納不同的稅。“公平”在稅收上可以有兩種政策取向：其一，通過差別稅率“熨平”自然廩賦的差異。非主觀原因的競爭起點不公平應通過實行差別稅率予以消除。如采礦、土地開發、水資源利用這些自然廩賦對經營結果影響很大的活動。如果我們能夠知道這些差別的影響有多大，即可用差別稅率讓經營者站在同一起點上公平競爭。其二，通過稅收優惠“熨平”環境廩賦的差異。處于不同經營環境的納稅人客觀原因造成經營成本會有很大差別，構成這些環境因素的包括交通、資源、信息、人才、技術、市場等，應鼓勵納稅人到這些方面較差的地區投資。其三，用稅收優惠“熨平”產業或項目廩賦的差異。經營不同項目、服務不同群體的納稅人盈利水平可能會有很大差別，如從事農業與從事建筑業，服務正常人與服務殘疾人等。對那些從事微利項目和服務弱勢群體的經營活動應給予稅收支持。

2.不同過程的人納不同的稅。當資源較少時，政府的政策目標是將資源在代際之間合理分配，并將當期利用的資源配給予對資源評價較高的人（生產者或消費者）；建立適合市場約束和資源約束的倒逼機制——差別化稅制。對于承擔社會義務的經營者，如對通過社會公益性組織對教育、科研、文化體育及殘疾人事業給予資金和物資支持的通過稅收優惠給予鼓勵；屬于國家支持的先進技術、環保、吸納就業的經營方式稅收應給予支持；等等。

3.不同結果的人納不同的稅。通過對所得征收累進稅抑制結果的不公平。如個人所得稅應對不同所得的納稅主體，由低到高實行累進稅，并且對低收入者規定合理的免征額，對社會“精英階層”的超高收入部分的邊際稅率為零；對占有較多房產的人征收物業稅；對繼承大量遺產的人征遺產稅；等等。

參考文獻：

1．理查德·M伯德等.發展中國家稅制改革.北京：中國金融出版社，1994

2．哈羅德.孔茨，海因茨.韋里克.管理學.經濟科學出版社，1993

3．托馬斯·C·謝林.微觀動機與宏觀行為.中國人民大學出版社，2005

4．伯納德·薩拉尼 .稅收經濟學.中國人民大學出版社，2004

（作者單位：沈陽市地方稅務局大東分局 遼寧沈陽 110000）

（責編：賈偉）