關于城建投融資平臺建設的思考

摘 要：城投公司作為特定歷史條件下的產物，是在中國城市基礎設施薄弱、政府財力有限、社會資金充裕，但投資渠道不暢的情況下建立起來的。目前，城投公司賴以產生和存在的條件依然存在。為順應當前的經濟和金融形勢的變化，城投公司應該直面現實，采取積極應對措施，推動公司治理結構建設、法人建設、現金流建設和信用建設，成為符合法律規范和市場經濟規律的新的城建投融資平臺，在經營市場化、公司信息披露透明化、公司財務體系和內審監督機制等方面朝著現代企業制度方向不斷地發展和完善。

關鍵詞：城投公司 投融資 平臺 建設

中圖分類號:F290 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2007)10-287-02

以城投公司作為城市基礎設施建設主體是城市建設投融資體制改革的產物。十多年來，各地城投公司在城市基礎設施建設中發揮了應有的作用，對地方經濟和社會發展，對提升本地城市形象做出了重大的貢獻。但是，城投公司作為城建投融資體制改革的“試驗田”，從它誕生的第一天起便處于風口浪尖，對它存在的爭論從來沒有停止過。事實上，由于經濟體制改革還沒有徹底到位，有效的政府投融資體制和國有資產運行管理機制尚未形成，各地城投公司不同程度地存在著公司定位、管理體制、運作方式、多元化投融資格局和可持續發展等方面的先天不足。

實踐證明，在市場經濟條件下，城投公司依托政府，擁有雄厚的城市資產，在多渠道、多層次融資方面具有相當優勢，其作用是難以替代的。建立符合法律規范和市場經濟規律的新的城建投融資平臺，實現“融資、投入、產出，再投入、更大產出”的城市基礎設施建設資金鏈的良性循環，已成為城市建設投融資體制改革的關鍵。因此，各地應抓住金融形勢變化和國家投資體制改革的機遇，對城投公司進行改組運營，強化其職能，進一步確立其作為政府城市基礎設施建設投融資平臺和投資主體的地位，使之逐步成為真正獨立的市場主體。具體來說，要著力抓好“四大建設”。

一、法人制度建設

完善的企業法人制度，是建立現代企業制度的首要基礎。企業法人制度，就是依法確立企業的法人資格，使之成為能夠獨立承擔民事權利和責任的經濟組織。法人制度建設是指通過一系列制度安排，使法人具有明晰的財產、盈虧的主體身份和真正的自主經營權力。法人建設的目標是把城投公司建設成為“政企分開、產權明晰、權責明確、管理科學”的市場主體。具體建設內容為：

1.建立明晰的產權關系。完善企業法人制度，關鍵是確立企業的法人財產權，即城投公司對政府賦予資源和資金形成的存量和增量城市資產具有法人財產權。政府是城投公司的出資人（股東），對城投公司的國有資產進行監督和管理。城投公司作為政府投資項目的投融資主體，必須按現代企業制度運作，強化法人責任制，建立自我約束機制，確保投資的安全和效益，完成政府賦予的使命，承擔國有資產保值增值的責任。

公司資本要達到一定規模。關鍵是公司的實收資本規模和實收資本中現金資本的比例大小，這是決定融資平臺自身經營能力的關鍵因素。市級融資平臺實收資本在5億元以上，縣級融資平臺實收資本在5000萬元以上，其中現金及可變現資本占比超過20%。

2.準確定位公司職能。

準確定位城投公司的職能，使其具有參與規劃、經營城市、籌集城建資金、管理使用項目建設資金、償還債務等職能，重點是賦予其壟斷經營土地一級市場的職能。

二、治理結構建設

完善融資平臺的法人治理結構，就是要在明確政府與城投公司產權關系的基礎上，明確劃分董事會、總經理、監事會各自權力、責任和利益，建立有效的公司治理機制，實現所有權和經營權的分離，形成對公司經理人員有效的激勵和監督機制，最終保證公司制度的有效運行。為此，要對城投公司董事會的職責、國有資產監督管理機構的權力、城投公司管理層的激勵和約束機制等進行合理的安排，形成科學的內在制衡機制，有效地協調利益相關者之間的責、權、利關系，保證企業的決策效率。其具體建設內容如下：

1.建立決策機制。政府成立城建資金管理委員會、土地資產管理委員會和政府債務管理委員會等三個專業委員會，對融資平臺履行政府授權行為實行有效的控制，執行對城市建設重大事項的決策。其中，城建資金管理委員會負責對城投公司的年度項目計劃和資金籌措計劃進行審查，以確保其可行性和合理性；土地資產管理委員會負責對國有土地資產管理的重大問題進行決策；政府債務管理委員會負責管理政府債務，科學規劃融資規模，監督城投公司的運作和償債安排的執行等。

公司董事會和監事會能夠切實履行其職責。為便于協調城投公司與政府部門的關系，公司董事長由具有政府工作背景和較強協調能力的人員擔任，董事會成員包括政府領導、財政、國土、發改委、規劃建設、國資委等部門主要負責人，并聘請財務、行業、技術、資本運營等方面的專家設立獨立董事。監事會成員包括國資委、審計、監察、人大財經委等部門主要負責人和職工代表，充分發揮政府、人大的監督職能。

2.理順管理體制。公司隸屬政府管理，由國有資產管理部門授權經營，在公司內部建立以資產為紐帶的母子公司管理體制。根據需要，對城市資源、資產和城建項目分別成立子公司分類經營和建設。公司對所屬子公司或企業行使國有資產出資人職權，具有資產管理、資金管理、干部人事管理、投資和建設項目管理等職權。城投公司由政府直接管理，能更為有效地發揮政府組織增信的優勢，利用政府良好的信譽，建立起基礎設施投資資金自籌、自用、自還的良性循環，通過公司作用承擔起政府無法做、無精力做及難以做好的職能。公司由政府直管，既有利于在以后的經營過程中與各有關部門協調，又便于接受政府的監督。

3.完善組織架構。將自來水、污水處理廠、公共廁所、公共交通、公共停車場、垃圾處理場、煤氣等國有企業和國有資產劃歸城投公司。城投公司下屬單位設有水務公司（負責投資和管理城市供水、污水處理廠）、城市交通公司（負責投資和管理公共汽車、城市出租車）、路橋公司（負責投資和管理城市道路、橋梁工程）、地產公司（負責投資、參與、管理城區土地儲備和土地初級開發等工作）、房產公司、實業開發公司（負責投資和管理環衛、燃氣、建筑和裝飾材料、設備貿易和其他實業）、收費管理中心（負責城市建設各項規費、路橋通行費、城市無形資產經營收入的收繳）等單位。公司內設辦公室、資金管理中心、財務部、資產經營部（負責城市地上、地下、地面空間等無形資產和固定資產經營管理）、市場開發項目管理部（負責管理市場化經營項目的前期工作、具體實施和竣工驗收等工作）、基礎設施項目管理部（負責投資和管理城市園林綠化、環境衛生、城市照明等全部靠財政性資金建設的工程）等機構。

4.明確責權利關系。要做到責權利三位一體， 即責任、權力、利益均統一于城投公司一體，城投公司既是責任的承擔者也是權力的擁有者和利益的享受者。責權利互相掛鉤，克服有責無權或有責無利的責權利脫節狀況。責權利明晰化，明確具體的責任內容、權力范圍和利益大小。

三、現金流建設

1.整合城市資源，多渠道開辟城投公司現金流來源。政府通過整合城市資源，將政府協調優勢轉化為企業經營優勢，使融資平臺成為具有獨立經營能力和良好盈利能力的市場主體。一是政府通過制度安排，使融資平臺獲得有收益項目的建設、經營專屬權，使項目收益成為融資平臺現金流的組成部分；二是將水、氣、城市交通以及其他城市可經營性資源通過制度安排整合至融資平臺中，并形成以資本為紐帶的權屬關系；三是政府賦予城投公司土地儲備和經營職能，使之成為融資平臺現金流的重要來源；四是建立政府與融資平臺的契約關系，按照公共產品定價的基本方法對融資平臺承擔的無收益項目建設支付對價，支付的方式可以采用政府財政收入補貼或土地、收費權等其他城市資源；五是建立財政補償機制，適度將政府的增量收入中的一部分資金以資本金或補貼的形式轉化為融資平臺現金流。通過這一系列城市資源的整合，形成城投公司現金流來源的多條渠道。

2.經營土地資源，使之成為城投公司現金流的主要來源。要將土地作為城建投融資的主要載體來抓。科學編制用地計劃，建立科學合理、規模健全的土地儲備機制；要理順土地管理體制，充分發揮城市規劃對城市土地資源的調控作用，嚴格壟斷土地一級市場，特別是對破產和改制企業的土地要實行現金回收制；繼續加大對土地的控制和處理力度，嚴格控制用地規模，千方百計控地留地；對土地實行有序開發，充分挖掘城市土地潛能，積極盤活存量土地，優化用地環境，用好城市的每一塊土地。

3.歸集城建資金，做大做實城投公司現金流。一是要對土地實行“一個口子”收費，及時足額征繳土地收益，并嚴格執行收支兩條線管理，杜絕隨意減免行為。二是要嚴格實行專戶管理制度，確保城市資源經營效益和國有資產的保值增值。

四、信用建設

無論是現階段還是從長遠來看，信用建設都是融資平臺建設的重要內容。融資平臺應依托地方政府，孵化企業信用和市場信用，打造完善的信用結構，推動城市建設和地方經濟的穩步發展。

1.重視信用環境建設。地方政府應致力倡導全社會信用意識，帶頭講信用；要出臺相關的信用建設制度、規程和辦法并切實落實；要積極開展信用整治工作，開展金融安全區和金融生態環境的創建。

2.做好信息公開披露。地方政府和城投公司要加強信息披露，現階段對信息披露的基本要求為政府財政年度預決算報告、城投公司財務報告、政府相關部門人事變動以及與重大投資項目相關的重大事項。

參考文獻：

１．全國城投公司協作聯絡會.全國城建投資公司資本運營及投融資實務案例匯編［C］.武漢：武漢市飛鵬廣告文化傳播有限公司，2005

２．廣州市建設投資發展有限公司.走可持續健康發展之路［Z］.城投信息，2005(4)

（作者簡介：魯耀純，湖南省永州市零陵區人，現在湖南省永州市城市建設投資開發公司任副總經理，經濟師，湖南大學工商管理碩士研究生）（責編：賈偉）