我國(guó)社會(huì)保障存在的問(wèn)題及對(duì)策思考

社會(huì)保障直接關(guān)系著億萬(wàn)百姓的切身利益，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。而我國(guó)的社會(huì)保障存在著種種問(wèn)題：社會(huì)保障覆蓋面小，實(shí)施范圍窄；社會(huì)保障制度正常運(yùn)行所需的資金缺口還比較大；社會(huì)保障制度的管理不夠規(guī)范；社會(huì)保障執(zhí)行成本高等等。這些問(wèn)題都有礙社會(huì)保障功能的正常發(fā)揮，必須采取相關(guān)措施來(lái)加以解決。

做好社會(huì)保障工作，是貫徹“三個(gè)代表”，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”隨著計(jì)劃生育的實(shí)施形成了“一子養(yǎng)四老”，使得養(yǎng)老問(wèn)題顯得越來(lái)越不實(shí)際；醫(yī)療成本的上升又造成人們“小病不上醫(yī)院，大病上不起醫(yī)院”的局面。1990～2006年，我國(guó)從業(yè)人員從6.5億人增加到8億左右人。越來(lái)越多的勞動(dòng)力進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，人們同時(shí)又面臨著就業(yè)與失業(yè)的困境……越來(lái)越多的社會(huì)保障問(wèn)題困擾著老百姓。

一、我國(guó)社會(huì)保障中存在的問(wèn)題

眾所周知，社會(huì)保障制度是指由國(guó)家依照一定的法律、法規(guī)，為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供的救助和補(bǔ)貼的一種制度。社會(huì)保障的對(duì)象是全體社會(huì)成員。而老百姓遇到的上述各種困境都可以而且應(yīng)該通過(guò)社會(huì)保障來(lái)解決。完善的社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代化社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障制度的作用愈來(lái)愈重要。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府從國(guó)情出發(fā)，積極推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及最低生活保障為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度總體框架。然而，我國(guó)社會(huì)保障制度的建立與運(yùn)行是比較短暫的，在運(yùn)行的過(guò)程中也還存在著不完善，其中還存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)社會(huì)保障覆蓋面小，實(shí)施范圍窄

目前職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等仍由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，社會(huì)保險(xiǎn)金的發(fā)放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業(yè)來(lái)承擔(dān)。國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活保障資金，本來(lái)要靠企業(yè)、社會(huì)、財(cái)政三方面共同籌措，但由于企業(yè)(特別是一些困難企業(yè))和社會(huì)分擔(dān)的部分沒(méi)有很好落實(shí)，一些下崗職工不能及時(shí)足額領(lǐng)到基本生活費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。社會(huì)保障制度的覆蓋面還很窄，基本上集中在城市的公有制單位中實(shí)施。就是在城市中，居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴(kuò)大。比如，在實(shí)施城市居民最低生活保障制度的過(guò)程中，一些沒(méi)有進(jìn)人再就業(yè)服務(wù)中心的以及沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)的各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，卻還沒(méi)有進(jìn)入這條“最低保障線”。

(二)社會(huì)保障制度正常運(yùn)行所需的資金缺口還比較大

近幾年來(lái)，參加社會(huì)統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員每年新增200多萬(wàn)人，養(yǎng)老金支出數(shù)額越來(lái)越大。在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)保障沒(méi)有資金積累。同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，因企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不好而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳率低，沒(méi)有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，地方之間的基金不能調(diào)劑使用，因此部分省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有了支付缺口。盡管兩年來(lái)中央政府下了很大決心確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，幫助地方解決拖欠養(yǎng)老金的問(wèn)題，但一些地方舊的拖欠未了，新的拖欠又來(lái)，極大地影響社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行。

(三)社會(huì)保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會(huì)保障基金的管理不夠規(guī)范

一方面，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障管理體系極其分散，職能相互交叉，這樣容易發(fā)生籌資過(guò)程中的矛盾和造成各部門之間對(duì)權(quán)利的相互攀比、責(zé)任的相互推諉。另一方面，從總體來(lái)看，我國(guó)的社會(huì)保障體制規(guī)范性不強(qiáng)，資金管理分散，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，擠占、挪用甚至揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要實(shí)行全額征繳。但是目前部件地區(qū)仍實(shí)行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，對(duì)會(huì)保險(xiǎn)基金沒(méi)有納入財(cái)政統(tǒng)一管理，省級(jí)地區(qū)間基金調(diào)劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對(duì)于社會(huì)保障的責(zé)任劃分也不夠明確。上海等各地出現(xiàn)的社保基金案正說(shuō)明了我國(guó)的社會(huì)保障制度的管理規(guī)范性亟待加強(qiáng)。

(四)社會(huì)保障執(zhí)行成本高，征繳手段滯后，拖欠偷逃現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)目前的社會(huì)保障制度執(zhí)行成本高，主要是指社會(huì)保障資金中的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳成本高。用于基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)補(bǔ)助等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)保障資金仍以“費(fèi)”的形式征收，其強(qiáng)制力就不夠，再加上群眾基礎(chǔ)薄，就很難取得被征收單位和個(gè)人的有力配臺(tái)和支持。此外，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳管理和監(jiān)督檢查工作是由勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門負(fù)責(zé)。從整體上看，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障的法律、法規(guī)不健全，社保工作在許多方面只能靠行政手段予以推行，國(guó)家的立法滯后，地方立法分散，還沒(méi)有建立起一套統(tǒng)一嚴(yán)格、適用范圍寬廣的社會(huì)保障法律制度，致使社會(huì)保障資金籌措和管理很不規(guī)范，執(zhí)法的剛性不強(qiáng)，強(qiáng)制性較差，繳費(fèi)人逃避規(guī)費(fèi)行為時(shí)有發(fā)生，企業(yè)拖欠偷逃現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

二、對(duì)策

改革與完善社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)。參照國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障中存在的問(wèn)題逐步建立起覆蓋社會(huì)全體成員的社會(huì)保障體系。

(一)擴(kuò)大社會(huì)保障基金征收范圍，盡快建立廣覆蓋、多層面的社會(huì)保障征收體系

擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面是建立和完善社會(huì)保障體系的客觀要求，它對(duì)于促進(jìn)勞動(dòng)力資源的合理配置和正常流動(dòng)，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益有著十分重要的意義。從當(dāng)前情況來(lái)看，國(guó)有企業(yè)職工人數(shù)正呈遞減之勢(shì)，而外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶如雨后春筍呈蓬勃發(fā)展趨勢(shì)，從業(yè)人數(shù)在快速增長(zhǎng)。我國(guó)目前的社會(huì)保障制度在諸多方面已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的要求，覆蓋面過(guò)窄，征繳率較低，造成了社會(huì)保障基金總體支撐能力不足，獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)保障體系離現(xiàn)實(shí)要求相差甚遠(yuǎn)，同時(shí)也造成了不同所有制企業(yè)的費(fèi)稅負(fù)擔(dān)不一，不利于建立公平有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序。盡快把外商投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶納入統(tǒng)一的社會(huì)保障繳費(fèi)主體，確保社會(huì)保障體系的“廣覆蓋”。

(二)加快社保費(fèi)改稅步伐，建立規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)保障制度

社會(huì)保障基金的征收是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，為了確保社會(huì)保障基金的征收及時(shí)足額到位，必須有一套嚴(yán)格規(guī)范的征收管理制度和強(qiáng)有力的措施作為保障。當(dāng)前，社保費(fèi)征收中存在剛性不強(qiáng)、措施不力等突出矛盾，協(xié)商繳費(fèi)、拖欠拒繳社保費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，解決這一矛盾的惟一措施是積極實(shí)施費(fèi)改稅，盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅，以法律形式在全國(guó)范圍內(nèi)籌措社會(huì)保障基金。這樣，既有利于加強(qiáng)社會(huì)保障基金的征收力度，又有利于降低社會(huì)保障制度運(yùn)行成本。就開(kāi)征社會(huì)保障稅而言，目前已具備了一定的思想基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以說(shuō)，時(shí)機(jī)較為成熟，條件基本具備，建議加快社保費(fèi)改稅進(jìn)程，將社會(huì)保障費(fèi)納入統(tǒng)一的稅收管理體系。

(三)加強(qiáng)部門協(xié)作，建立齊抓共管的社會(huì)保障管理新機(jī)制

實(shí)踐證明，加強(qiáng)部門協(xié)作，建立齊抓共管的工作格局是搞好社會(huì)保障基金征管的一條可行捷徑。各級(jí)征收機(jī)關(guān)要牢固樹立協(xié)作配合意識(shí)，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持；要與公安、法院等部門保持密切聯(lián)系，加大對(duì)偷稅漏稅、拒不繳費(fèi)行為的處罰力度；要充分發(fā)揮和利用新聞媒體輿論導(dǎo)向和輿論監(jiān)督作用，對(duì)欠費(fèi)不繳、公開(kāi)抗費(fèi)等違法行為及時(shí)曝光。在社會(huì)保障稅尚未開(kāi)征以前，在業(yè)已由地稅機(jī)關(guān)接管社會(huì)保障費(fèi)的地區(qū)，可以建立稅務(wù)、勞動(dòng)、財(cái)政合署辦公機(jī)構(gòu)，建立工作協(xié)商制度，形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，開(kāi)展一站式服務(wù)。通過(guò)形成齊抓共管的社會(huì)保障征收新格局，既能及時(shí)協(xié)調(diào)和化解社保費(fèi)征收分配過(guò)程中的矛盾，確保社會(huì)保障費(fèi)應(yīng)收盡收，顆粒歸倉(cāng)，又能保障廣大繳費(fèi)單位和個(gè)人的合法權(quán)益不受侵犯，確保社會(huì)基金的發(fā)放及時(shí)足額到位。

(四)要加強(qiáng)社會(huì)保障方面的立法工作

以立法方式謀求長(zhǎng)期解決社會(huì)保障困難，應(yīng)是社會(huì)保障制度改革的首要基礎(chǔ)工作。結(jié)合我國(guó)具體實(shí)際，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定我國(guó)社會(huì)保障立法體系。這個(gè)社會(huì)保障立法體系，應(yīng)當(dāng)包含公民社會(huì)保障的基本權(quán)利法案和各項(xiàng)專門的社會(huì)保障法案。其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善農(nóng)村社會(huì)保障立法體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口的社會(huì)保障在很大程度上并不是由國(guó)家和政府承擔(dān)的。農(nóng)民的社會(huì)保障，基本上是傳統(tǒng)宗法式、家庭自我保障和集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部社團(tuán)性互助保障相結(jié)合。

(五)應(yīng)貫徹城鄉(xiāng)有別的政策

現(xiàn)階段，我們應(yīng)該承認(rèn)我國(guó)在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平等方面都存在著很大差別，廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國(guó)家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行社會(huì)保障的條件，不能照搬城鎮(zhèn)企業(yè)的辦法。對(duì)于廣大農(nóng)民，仍堅(jiān)持家庭養(yǎng)老、鄰里相助等傳統(tǒng)。在富裕地區(qū)，根據(jù)農(nóng)民自愿的原則，組織個(gè)人儲(chǔ)蓄積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。對(duì)于農(nóng)民工問(wèn)題，應(yīng)特別單獨(dú)作為一個(gè)對(duì)象對(duì)其社會(huì)保障問(wèn)題對(duì)待，主要是農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(作者單位：中國(guó)神華能源股份有限公司 上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院)