建章立制 提高辦學(xué)質(zhì)量

一

近年來(lái)，一些高校陸續(xù)建立了學(xué)校章程，這對(duì)于提高高校辦學(xué)質(zhì)量，推動(dòng)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都具有十分重要的意義。學(xué)校章程是就辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等問(wèn)題作出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件，是學(xué)校全局性、綱領(lǐng)性文件，是學(xué)校的基本法。

從學(xué)校章程的特點(diǎn)看，學(xué)校章程是學(xué)校的基本法，它與學(xué)校一般的規(guī)章制度是“母法”與“子法”的關(guān)系。目前，許多高校的“子法”已經(jīng)建立，并在逐步完善；各校教代會(huì)制度已趨成熟，在決定學(xué)校各項(xiàng)重大事宜中發(fā)揮著作用，但這些“子法”由于缺少母法統(tǒng)領(lǐng)而缺乏系統(tǒng)性。

從法律角度看，學(xué)校章程包括章程大綱和章程細(xì)則兩部分，前者指學(xué)校名稱(chēng)、地址、辦學(xué)宗旨、學(xué)校規(guī)模，具有契約性；后者指學(xué)校內(nèi)部管理體制、基本財(cái)務(wù)制度、章程的修改程序等內(nèi)容，具有自治性。無(wú)論是大綱部分還是細(xì)則部分都已部分地體現(xiàn)在學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃以及各項(xiàng)規(guī)章制度中。

筆者認(rèn)為，學(xué)校在規(guī)章制度建設(shè)中，要注意處理好兩種關(guān)系，即服務(wù)與管理、嚴(yán)格管理與依法管理的關(guān)系。

從服務(wù)與管理的關(guān)系看，服務(wù)是高校管理的價(jià)值所在。首先，管理是為學(xué)校提供規(guī)范和秩序，即依法治校、民主決策及校園內(nèi)的安全有序；其次，管理是提供保障，為學(xué)校的發(fā)展提供各種保障，包括制度保障、人才保障和物質(zhì)保障；最后，管理是提供服務(wù)，高校的所有管理都是為中心工作服務(wù)的。大學(xué)管理最主要的就是校長(zhǎng)、校部機(jī)關(guān)為院系搞好服務(wù)；校長(zhǎng)、校部機(jī)關(guān)、院系領(lǐng)導(dǎo)要為教師做好服務(wù)；校長(zhǎng)、校部機(jī)關(guān)、院系領(lǐng)導(dǎo)、教師要共同為學(xué)生服務(wù)，于是這樣三個(gè)大的服務(wù)循環(huán)就形成了。

應(yīng)該說(shuō)，服務(wù)的基礎(chǔ)是管理所提供的秩序和保障，沒(méi)有了這樣的基礎(chǔ)，就無(wú)法為學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)資源和環(huán)境。服務(wù)具體體現(xiàn)為規(guī)章制度的宣傳、為學(xué)生提供個(gè)性化學(xué)習(xí)的資源和條件，鼓勵(lì)教師進(jìn)行教學(xué)研究，并為其提供制度支撐。規(guī)章制度要方便使用，使之便于查找、操作，要加強(qiáng)制度的簡(jiǎn)單、明確和可執(zhí)行性，真正起到遇到問(wèn)題到規(guī)章制度中找答案的作用。強(qiáng)調(diào)服務(wù)，不能忽視管理，更不是不要管理、不要紀(jì)律。育人為本是指教育實(shí)踐活動(dòng)要以對(duì)學(xué)生的成長(zhǎng)有利，從學(xué)生的發(fā)展出發(fā)考慮問(wèn)題。

從嚴(yán)格管理與依法管理的關(guān)系看，嚴(yán)格管理首先意味著約束公共權(quán)力的使用，避免公共權(quán)力濫用和因人因事的隨意性，只有這樣才能公平公正，才能從根本上保障管理相對(duì)人的利益，才能談得上優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如果今天為甲開(kāi)方便之門(mén)，明天為乙開(kāi)方便之門(mén)，而實(shí)際損害的是甲乙丙丁的共同利益。其次意味著師生員工要服從學(xué)校的教育教學(xué)安排，要遵守學(xué)校的管理制度，不能隨心所欲，不能把個(gè)人利益置于國(guó)家和學(xué)校利益之上。

嚴(yán)格管理的要點(diǎn)是依法管理。公共權(quán)力來(lái)源于法律，應(yīng)受制于法律。公共權(quán)力的行使必然附帶法律責(zé)任。在制訂規(guī)章制度時(shí)，須注意合法性原則：第一，學(xué)校制定的規(guī)章制度內(nèi)容不得與國(guó)家法律法規(guī)內(nèi)容相沖突。學(xué)校制定規(guī)章制度的權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，只有就授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定的規(guī)范性文件才是有效的，否則是無(wú)效的。第二，得到上位法授權(quán)的，要慎重用好授權(quán)，使這部分自主權(quán)更好地起到激發(fā)本單位活力和增加管理空間的作用。如教育部的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中，提到“由學(xué)校規(guī)定”的有5處，“按學(xué)校規(guī)定”的有13處，主要包括：學(xué)習(xí)年限、成績(jī)、重修補(bǔ)考等內(nèi)容。第三，依法管理，強(qiáng)調(diào)管理權(quán)限規(guī)范行使，強(qiáng)化有權(quán)必有責(zé)，強(qiáng)調(diào)各管理部門(mén)協(xié)調(diào)一致，互相配合。第四，依法管理就要正確適用法律法規(guī)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二

高校規(guī)章制度的設(shè)計(jì)以辦學(xué)目標(biāo)為首要前提，圍繞著人才培養(yǎng)構(gòu)建高校教學(xué)管理體系。高校教學(xué)管理體系具體涉及日常教學(xué)管理、學(xué)籍管理、教師工作管理、教學(xué)資源管理、教學(xué)檔案管理。日常教學(xué)管理的核心是保障培養(yǎng)計(jì)劃的嚴(yán)格實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)行教學(xué)運(yùn)行表（教學(xué)進(jìn)度計(jì)劃表）、課程表、考表；學(xué)籍管理主要是對(duì)學(xué)生的入學(xué)資格、在校學(xué)習(xí)情況及畢業(yè)資格進(jìn)行考核和管理；教師工作管理主要是對(duì)教師的工作量和質(zhì)的考核；教學(xué)檔案管理包括對(duì)教學(xué)文件、教務(wù)檔案、教師業(yè)務(wù)檔案、學(xué)生學(xué)習(xí)檔案等的管理。上述幾個(gè)方面的管理貫穿于學(xué)校整個(gè)教學(xué)運(yùn)行環(huán)節(jié)。

自2000年以來(lái)，我校在推進(jìn)依法治校，建立完善規(guī)章制度方面有三個(gè)重要的標(biāo)志：2000年開(kāi)始實(shí)施全面學(xué)分制，2005年全面貫徹落實(shí)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，2006年以評(píng)促建迎接教育部本科教學(xué)工作水平評(píng)估。全面學(xué)分制的推行為教育教學(xué)改革，為落實(shí)先進(jìn)的教育理念奠定了制度基礎(chǔ)；貫徹落實(shí)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的精神，進(jìn)一步規(guī)范了各項(xiàng)管理制度，重視了程序法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)了以人為本、民主辦學(xué)；通過(guò)以評(píng)促建，逐步形成與高等教育改革和發(fā)展需要相適應(yīng)、符合學(xué)校定位、層次合理和內(nèi)容完備的規(guī)章制度體系，使學(xué)校制定章程的時(shí)機(jī)和條件趨于成熟。

我校教學(xué)管理的規(guī)章制度總計(jì)近百項(xiàng)，主干和靈魂的部分是《全面學(xué)分制實(shí)施條例》，其他各項(xiàng)規(guī)章制度的合并與分立均與全面學(xué)分制的精神相一致。例如：跨年級(jí)、跨專(zhuān)業(yè)、跨校選課學(xué)分的計(jì)算辦法，本科學(xué)生申請(qǐng)轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)辦法，本科學(xué)生提前畢業(yè)辦法等均被納入《全面學(xué)分制實(shí)施條例》中。

2005年以來(lái)，我校根據(jù)合法性、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、以人為本和民主辦學(xué)原則，進(jìn)行了較大規(guī)模的規(guī)章制度的修訂工作，其中教學(xué)管理方面的制度增加了約30個(gè)，如《教學(xué)改革專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《向境外院校派出本科學(xué)生實(shí)施辦法》、《創(chuàng)新實(shí)踐學(xué)分實(shí)施辦法》、《學(xué)生教學(xué)信息員制度實(shí)施辦法》、《院系教學(xué)工作委員會(huì)條例》、《院系學(xué)術(shù)工作委員會(huì)條例》等。這些規(guī)章制度適應(yīng)了教育教學(xué)改革和高等教育發(fā)展的需要，體現(xiàn)了民主辦學(xué)的原則。同時(shí)，學(xué)校廢止和撤消了與國(guó)家法律法規(guī)相沖突或過(guò)時(shí)的規(guī)章制度，如關(guān)于試卷查詢(xún)收費(fèi)的規(guī)定和學(xué)生無(wú)償獻(xiàn)血的規(guī)定等。

如果說(shuō)上述規(guī)章制度的修訂大多屬于實(shí)體法范圍，那么，我校同時(shí)也重視程序法規(guī)的建設(shè)。具體體現(xiàn)在以下方面：一是在規(guī)章制度條款中設(shè)立告之、陳述、申辯、申訴等規(guī)定；二是規(guī)定新的規(guī)章制度出臺(tái)前，一定要通過(guò)各種方式聽(tīng)取各教學(xué)部門(mén)、教師、學(xué)生、學(xué)生教學(xué)信息員的意見(jiàn)，認(rèn)真收集、研究，吸取意見(jiàn)；三是請(qǐng)學(xué)校法律顧問(wèn)提出意見(jiàn)。

我校在推進(jìn)依法治校過(guò)程中完成了管理理念的幾個(gè)重要轉(zhuǎn)變：從著眼于有效地規(guī)范和維護(hù)正常的教學(xué)秩序，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟刂匾暰S護(hù)廣大師生的合法權(quán)益；從單純重視實(shí)體法規(guī)的建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)重視實(shí)體與程序規(guī)章的建設(shè)；從維護(hù)公共權(quán)力的權(quán)威性，轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束公共權(quán)力的濫用和隨意性，更注重發(fā)揮師生對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督作用。同時(shí)，學(xué)校在制度設(shè)計(jì)時(shí)，注意挖掘和思考義務(wù)性條款所對(duì)應(yīng)的權(quán)力性條款，注意發(fā)揮學(xué)校教育的社會(huì)化功能。學(xué)校以獎(jiǎng)勵(lì)良好行為為主要方式，強(qiáng)調(diào)學(xué)生的自治，突出社會(huì)化過(guò)程的交往與互動(dòng)。

但是，從我校現(xiàn)有的規(guī)章制度建設(shè)看還存在許多不足，規(guī)章制度還不完善。橫向覆蓋面不完整，一些實(shí)踐中急需的規(guī)章制度尚未出臺(tái)，從縱向結(jié)構(gòu)看，學(xué)校章程沒(méi)有出臺(tái)；從立法技術(shù)方面看，規(guī)章制度用語(yǔ)比較空泛，原則性表述多，可操作性有待加強(qiáng)；實(shí)體性規(guī)范多，程序性規(guī)范較少，法的含金量有待增加。

總之，合法、適時(shí)、民主、科學(xué)的制度規(guī)章，是推進(jìn)依法治校和實(shí)現(xiàn)高校現(xiàn)代教育教學(xué)管理的重要保障。

（作者單位：中國(guó)青年政治學(xué)院教務(wù)處）

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