對“政治與行政二分”的再思考

摘要：政治與行政之分有立法與行政之分的痕跡，有政治思想上之濫觴，在政治行政二分的理論基礎上，闡述了行政各主流理論對政治與行政二分的挑戰與思考，并結合中國的實際，得出行政學研究的啟示，即中西方行政學研究并不具備相同的歷史條件，二者的研究范疇并不相同，但我國現行體制下行政學的研究已經完全具備了獨立研究的條件。

關鍵詞：政治與行政二分；思考；行政學

中圖分類號：D6文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11021802

現代意義的行政學研究在我國僅有20多年歷史。這短短20多年的發展過程中，行政學己經成為一門取得豐碩成果的學科。特別是最近幾年行政學研究發展勢頭最為強勁，國內學者對西方行政學的歷史如數家珍。然而對于行政學的一些基本的理論前提研究甚少，研究往往是基于西方國家歷史，對中國現實問題考慮不足，按照西方行政學的邏輯前提來解決中國行政學的問題這顯然是行不通的。

1政治行政二分法的主要理論

政治行政二分法的理論一般認為是威爾遜首先提出，后經過古德洛的發揮。但他們并沒有具體的描述，僅僅對這一理論提出了一個供后人研究的假設。嚴格來說威爾遜，只是提出了政治和行政相分離的看法，并不是這一理論本身。政治行政二分法理論客觀上應該由一系列的“小理論”組成，她包含了這一理論本身對于行政管理歷史的看法、政治和行政的關系、以及一些明確的理論假設。任何理論的歸結在形式上都十分簡潔，但是理論本身是由若干內涵和外延構成的，對政治行政二分法的理解持的是一種寬泛的視角，是否正確尚需進行深入的論證。

威爾遜認為：“行政機關是政府最明顯的部分，他是行動中的政府；他是政府的執行者，是政府的操作者，是政府最顯露的方面。當然他的歷程和政府一樣的悠久。”。他認為傳統行政研究關注的是政府構成的方式、國家的性質、人民的主權等等問題。在這一階段行政學的研究無法擺脫政治的影響。將威爾遜的這一認識歸于政治行政二分法理論是基于這樣的考慮：政治行政二分法的提出并非無源之水，它是威爾遜在研究行政學歷史的過程中對理論的抽象和提取，因此他對早期政府、行政的理論評價可以歸于政治行政二分法的“大理論”。這樣做使得政治行政二分法理論包含了理論提出的歷史，有利用對這一理論的全面理解。

2公共政策研究對于政治行政二分法的挑戰

德國學者雅斯貝爾斯在《歷史的起源與目標》一書的序言中曾經說過：“人類依靠軸心時代所產生的思考創造一切而生存，每一次新的飛躍都要回顧這一時期，并被他從新燃起火焰。”對軸心時代的回歸，這是任何理論都回避不了的，政策科學的研究也不可能例外，它首先面對的就是如何評價政治行政二分法。

公共政策的研究同樣批判了政治行政二分法理論。從學科發展史來看，1960與現實不相符的，事實上政府在執行公共政策方面有著很大的主動性，存在著行政人員在執行某些較為含糊的或一般性的法律時廣泛地使用行政裁量行為的情況，而且在政策制定過程中也常常需要對文官加以咨詢，聽取他們的建議。有些學者甚至斷定官僚處于政策之中并且在主要的政策中活動。事實上，在日常生活中，官僚很可能成為我們政策形成的主要來源。他們提出了與威爾遜、古德諾針鋒相對的觀點，認為政府最重要的活動就是公共政策的產出，政府運作的過程也就是公共政策的制定與評估過程。甚至一些公共政策學家指出，行政活動的全過程可以表明：一定社會的行政雖然從屬于一定社會的政治，服務于政治，但他們并不是消極地、完全被動地服從，行政本身就是構成政治的一個重要組成部分，他要求在執行政治任務的過程中，不斷地做出因地制宜的政治性決策，這些決策同樣也是國家意志的體現。同時，在政治活動中，任何體現國家意志的政治決策，也都要經過一系列信息、咨詢、監督、反饋等行政環節。

3新公共行政學對于政治行政二分的看法

20世紀60年代末70年代初興起的“新公共行政學派”把對威爾遜、古德諾的政治行政二分原則的批判看作是改革當時美國極度腐敗的吏治，推行公務員新政策所作的必要的理論準備或輿論支持，是一種策略上的需要，從而否認了政治行政二分原則的科學理論意義。學術界一般認為“明德布魯克宣言”是“新公共行政學派”誕生的標志，在這份于1971年提出的題為《走向一種新公共行政學：明德布魯克觀點》的報告中，確實表達了對政治行政二分法的激烈不瞞。新公共行政學派認為，傳統的行政研究是在政治和行政二分法的原則指導下進行的，從而使得行政學的研究局限于一個非常狹小的領域，一般研究的焦點放在行政機關的預算、人事、組織以及大量其他中性的問題，很少重視和社會、政治密切相關的政策制定與政策分析等的研究上，使公共行政遠離社會危機的處理。由于奉行價值中立的原則，避免對所研究的問題做出價值判斷。使得“好”與“壞”、“應該”與“不應該”這樣的問題簡單化為“效率”與“非效率”的問題。在研究方法上逐步形成了嚴格的“邏輯實證”的方法。而這種方法只是關住事實，而缺少了價值的判斷。

正是基于這樣的認識，新公共行政學派認為，政治和行政是不可能分離的，作為行政學的研究者首要的問題是在自己的專業基礎之上，對問題做出正確的價值判斷。將價值放在一切問題之首。在價值和相應的理性研究發生沖突時要首先保證價值。唯有如此才可以將自己的行政學研究納入到社會價值體系中，才可以參與到政策的制定和政策的分析之中。弗雷德里克森明確的指出：“政策行政二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，而且還要制定政策。政策行政的連續性更準確地說是以經驗為根據的。”因此行政學者不僅僅是學術的研究者，同時也要做社會的改革者。是社會發展的倡導者。那么行政學研究才可以找到一條正確之路。

4新公共管理對于政治行政二分的批評

新公共行政學的批判之聲還沒有遠去，政治行政二分法又迎來了新公共管理理論的批評。新公共管理被認為是對傳統行政模式的一次顛覆。眾所周知傳統的行政模式的兩大理論基石是政治行政二分法和官僚制理論體系。新公共管理模式一開始就對其兩大基石發起了挑戰。在對待政治行政二分法的理論上，新公共管理認為政治和行政實際上是密不可分的。

“新公共管理”理論在“新公共行政”強調行政人員的價值取向的前提下，進一步指出了政治對于文官人員的控制的問題。在“新公共管理”看來，傳統的公共行政強調政治與行政相分離、公務員保持政治中立、不參與黨派競爭、不得以黨派偏見影響決策等理論假設是毫無意義的。實際情況是，行政具有很強的政治色彩，公務員與政務員之間的影響是不可避免的。與其自欺欺人的回避這種影、響的存在，還不如正視這種現實。基于這樣的看法，“新公共管理”主張對部分高級公務員實行政治任命，從而實現政治對于公務員的部分的控制。讓他們參與到政策的制定和政策的研究中來，以保持行政人員的政治敏感性。并承擔相應的政治責任。從而在政治行政二分法的問題上，新公共管理旗幟鮮明的提出了政治和行政不可分割的理論。而對于宮僚制理論，新公共管理認為傳統的官僚制理論己經不再適合于當代公共行政的發展。他們的主要依據在于，“實踐與韋伯的原則總是有出入的，尤其是官僚制在人事制度中的實踐所產生的僵化、形式主義較之于韋伯所設想的有過之而無不及，但其精英主義的特征又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系的效率降低。”傳統組織理論為了統一指揮而建立的等級制度在這一時期反而被人們認為妨礙了組織的溝通與協調。

5政治行政二分法對中國行政學研究的啟示

我國現代意義的行政學研究嚴格來講僅僅是1980年代才開始，在這短短的二十多年的歷史中，行政學在我國取得了巨大的成就。翻譯出版了一大批行政學相關的理論著作，并在教學和研究上取得了一定的成績，特別是近年來行政學成了十分熱門的學科，有學者將中國自1980年代以來我國行政學取得的主要成就。

同樣一個不爭的事實是，我國的行政學研究在借鑒西方行政學發展的過程中形成了一種只注重對西方行政學理論的借鑒與引進而不注重本國自身行政環境、政治文化的研究傾向。特別是在對西方行政學的歷史的研究中介紹性的研究比較多，而真正的對西方行政學的歷史前提，理論邏輯研究相對較少。好在對這個問題目前學術界已經基本達成了統一的看法，學者們開始強調我國的行政學研究必須和中國的具體國情聯系起來。

在中華人民共和國不管是政治領域還是行政領域一切都是在中共的領導之下。政治和行政不管是從制度安排上還是在實際層面上都是一種整合的關系。也就是說從“應然”的角度還是“實然”的角度來考察，中國的政治和行政都是一個統一的整體。

結合西方公共行政管理研究的邏輯序列和理論前提，再結合中共領導下中國行政管理研究所要面對的政治和社會環境。中國的行政學研究不具備西方行政學研究的邏輯序列。也不存在行政學研究政黨政治環境。

首先，中國的政黨制度和西方的政黨制度本質不同。西方的政黨制度是一個競爭行政性的政黨制度.。競爭性的政黨制度下，政黨的主要目的是通過競爭來實現對政權的控制，公共利益是不可能得到最大限度的維護的。在我國不存在政治和行政相分離的條件，也不需要這樣分離。我們政策的制定是體現了黨的思想，我們的執行也是在黨的控制之下。這是由于中國共產黨的先進性所決定的。其次，政府的組織形式的實質不同。西方的政府組織是按照早期分權理論天才設想設計的。中國的人民代表大會和西方的議會有本質的不同

以上分析得出的結論只有一個，即中國的行政學的研究并不具備西方行政學研究的基本前提和西方行政學理論構建邏輯假設。中國并不具備西方的行政學研究的基本前提政治和行政分離的條件，但在現行的體制下行政學的研究已經完全具備了獨立研究的條件，因為當前中國的社會結構已經從傳統的單一的政府和單位分化成了市場、政府和社會的這樣的三元結構，已經出現了“私域”和“公域”之分。因此，無論是主動選擇和天然選擇，在當前中國的現實條件下完全可以開展行政學研究。

參考文獻

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