論基層政府改革中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”

摘要：在實(shí)現(xiàn)村委直選取得一定的成果之后，民主建設(shè)者們則將目光又投向了我國(guó)最低的、基層的正式行政管理人員的選舉。我國(guó)很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選試點(diǎn)也是在結(jié)合各地方的具體情況上引入這一選舉方式。對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”這一民主體現(xiàn)方式做了適應(yīng)性分析，即在我國(guó)推廣這一創(chuàng)新性制度的條件分析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選;基層民主;政府改革

中圖分類號(hào)：F30文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2007）11008602

1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的相關(guān)背景

在對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”做詳細(xì)的分析之前，我們可以先來(lái)看看各地對(duì)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”這一基層民主實(shí)現(xiàn)方式的試點(diǎn)情況，以及各地在結(jié)合自身的情況下所做的創(chuàng)新性的制度保障。

1998年5月12日和9月17日，中共遂寧市中區(qū)委先后做出了在保石鎮(zhèn)、東禪鎮(zhèn)、蓮花鄉(xiāng)、橫山鎮(zhèn)進(jìn)行黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)公開推選的決定，并成功地完成了“公推公選”工作。作為在全國(guó)首創(chuàng)了公開推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人制度的四川遂寧市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選。

隨后，各地方政府開始對(duì)這一選舉制度作適應(yīng)性的應(yīng)用。1998年12月，步云鄉(xiāng)采取村民直接投票的方式，選出了鄉(xiāng)長(zhǎng)，被稱為“中國(guó)大陸直選第一鄉(xiāng)”；1999年1月至4月，深圳市政府經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期醞釀，在派出工作隊(duì)赴現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)的情況下，安排大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩推一選”式鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉；江蘇省在2005年宿遷市泗洪縣等地較大范圍試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在2006年上半年的全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆選舉中大面積推行“公推直選”，全省893個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的70％鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“公推”產(chǎn)生黨委書記；云南紅河州在總結(jié)2004年瀘西縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2006年初在全州２市10縣（除瀘西縣）126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推廣“公推直選”。

在總結(jié)試點(diǎn)地方的直選經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合自身情況的基礎(chǔ)上，其它省市如重慶、貴州、河南、湖南等也依次進(jìn)行了“公推直選”方面的試點(diǎn)。

2“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”典型案例的創(chuàng)新分析述評(píng)

這些例子無(wú)論是在選舉的方式上，或是選舉的程序和制度規(guī)定上，都有開創(chuàng)先河之舉，比較能夠反映我國(guó)現(xiàn)階段“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的典型特征，并且都各自具備創(chuàng)新之處。總結(jié)起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）直選制度的推行改變了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式。

步云鄉(xiāng)作為我國(guó)第一個(gè)直選較為成功的例子來(lái)說(shuō)，它不僅開創(chuàng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的先河，同時(shí)也推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，是一種民眾與政府雙向互動(dòng)的回應(yīng)型制度創(chuàng)新。如步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)政府在直選之后，精簡(jiǎn)了政府組織機(jī)構(gòu)的人員，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)取向上也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)移，將中心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在競(jìng)選時(shí)所承諾的施政綱領(lǐng)上，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)全體民眾許下的諾言上。

（2）多元化的選舉方式擴(kuò)大了基層政府的民意基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的目的是將這種民主化程度直接推廣到基層民眾。主要的方式有以下幾種：

①以四川省保石鎮(zhèn)為代表的“公推公選”，其基本程序大致分為三個(gè)階段：第一步是參選者公開報(bào)名和資格審查；第二是在一定范圍內(nèi)通過(guò)考評(píng)、演講答辯等形式篩選候選人；最后再舉行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)或黨員（代表）大會(huì)選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人。其創(chuàng)新之處主要是在候選人提名過(guò)程中維護(hù)了黨關(guān)干部的體制，擴(kuò)大了群眾參與，增加了民意基礎(chǔ)。

②以山西臨猗縣和深圳大鵬鎮(zhèn)為代表的“兩票選任制”和“三輪兩票制”等。“兩票制”選舉方式的最大特點(diǎn)就是在候選人選擇的過(guò)程，民眾的意見起到了非常重要的作用。“三輪兩票制”借鑒了“兩票制”的一些做法。由于“三輪兩票制”的前后有三次投票過(guò)程，故稱之為“三輪兩票制”。

③以四川、江蘇、云南等地為代表的“公推直選”，在“公推直選”中，“直選”實(shí)際上包含了兩層意思：一是指由全體黨員直接選舉；二是指直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記，而不是通過(guò)黨委委員選舉或者上級(jí)組織指定。這是一種具有直選色彩的競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式。

④“直選”，目前的典型代表就是四川省的步云鄉(xiāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的產(chǎn)生直接根據(jù)相關(guān)的規(guī)定條件來(lái)確定和選舉，這種選舉方式是民意的直接體現(xiàn)。但是，目前對(duì)于此種方法的使用還存在很多關(guān)于合法性問(wèn)題的爭(zhēng)論。但作為一種制度上的創(chuàng)新，它在程序和手段上的做法使其還是符合憲法和相關(guān)法律的精神的。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的推行改善了黨的管理體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選改變了過(guò)去那種有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了任命方式，這樣的制度創(chuàng)新在一定程度上會(huì)改善原有的管理體制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選在一定程度上改善了黨群關(guān)系和干群關(guān)系；其次，黨領(lǐng)導(dǎo)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的過(guò)程中，宣傳黨的方針與政策，減少成本；再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選也是激發(fā)基層民眾政治參與熱情的很好機(jī)會(huì)，使得政府的政治回應(yīng)性程度提高，便于政府組織更好的實(shí)施管理。

3“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”推廣的適應(yīng)性分析

綜觀上述各地較為成功的試點(diǎn)案例，我們可以看出，要想在更大程度上推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，我們需要做很多諸如制度，程序以及成本上的準(zhǔn)備工作；同時(shí)，一些根本性的問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的合法性還有待解決。總的來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面：

（1）合理的選舉規(guī)則設(shè)置以規(guī)避違法風(fēng)險(xiǎn)。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的合法性問(wèn)題一直是很多改革試點(diǎn)面臨爭(zhēng)議的源頭之一，而要解決這一問(wèn)題，最主要的還是要讓“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”合法。這里的合法包括兩個(gè)方面的含義，一是政治學(xué)意義上的；另一個(gè)是法律意義上的。事實(shí)上，很多試點(diǎn)的推行都是在符合民眾意愿以及黨組織的審批的情況下進(jìn)行的。因此，在政治學(xué)的意義上它是合法的。那么，要解決的只有法律意義上的了。這個(gè)問(wèn)題，可以從選舉的程序以及技術(shù)上加以規(guī)避。如“三掄兩票制”和“兩票制”，均遵守了先提名代表后選舉的間接選舉原則，因此，也就不存在違法的問(wèn)題。

（2）準(zhǔn)確的環(huán)境分析與風(fēng)險(xiǎn)估算以降低改革的成本。

在推行這項(xiàng)制度之前，應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)情況、民眾生活狀況、政治參與程度、文化教育水平以及當(dāng)?shù)鼗鶎诱慕M織結(jié)構(gòu)情況都要做全面詳細(xì)的分析，計(jì)算推行該項(xiàng)制度的成本，并與現(xiàn)行的行政成本作比較，然后再?zèng)Q定是否推行該項(xiàng)制度。而各個(gè)試點(diǎn)的做法都是遵循著這些方面來(lái)的并取得了成效。

（3）適時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制改革和選舉過(guò)程監(jiān)督以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。在推行這一制度的過(guò)程中，對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制根據(jù)“直選”的實(shí)際情況做相應(yīng)的調(diào)整。①在推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選”的準(zhǔn)備階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)其提交的可行性分析做詳細(xì)的審查和批閱，提出指導(dǎo)性的意見和建議；②在推行的整個(gè)過(guò)程中，對(duì)整個(gè)選舉的規(guī)則的設(shè)置以及整個(gè)過(guò)程的公平性監(jiān)督和控制；③在公開透明的情況下，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人，并根據(jù)候選人提出的組閣要求做出最后的審核。另外，在這個(gè)由下至上的政府機(jī)構(gòu)成立之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制要適時(shí)的做出一定的變動(dòng)，以和新政府的權(quán)力進(jìn)行整和。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在適當(dāng)放權(quán)的同時(shí)，要確保政府行使權(quán)力的合法性，以及履行對(duì)民眾承諾的及時(shí)性。

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