論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的目標(biāo)和原則

摘要：農(nóng)村社會(huì)救助制度是整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中應(yīng)該具有重要的地位。在我國(guó) “構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”和“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的新發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下，農(nóng)村社會(huì)救助制度的發(fā)展有了新的機(jī)遇。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的特點(diǎn)，應(yīng)該注重建立比較完整的、制度協(xié)調(diào)的農(nóng)村杜會(huì)救助體系，尤其是應(yīng)該盡快建立以農(nóng)村居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)救助；目標(biāo)；原則

中圖分類號(hào)：F30文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2007）11010202

黨的十六屆四中全會(huì)明確提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是新時(shí)期黨執(zhí)政的重要目標(biāo)。作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會(huì)救助體系建設(shè)對(duì)于切實(shí)保障困難群眾的基本生活，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，推動(dòng)全體人民共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果具有積極的作用。黨的十六屆六中全會(huì)又通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）將完善社會(huì)保障制度作為社會(huì)制度建設(shè)的重要方面，進(jìn)一步明確要逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

1建立農(nóng)村社會(huì)救助制度的目標(biāo)

1.1我國(guó)在農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)方面已取得的成就

搞好社會(huì)救助體系建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)工程。近年來(lái)，我國(guó)政府在社會(huì)救助體系的基本制度建設(shè)方面已作出很大的努力，已取得顯著成效。其主要表現(xiàn)在：

（1）國(guó)家財(cái)政投入的力度不斷加大，2006年國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障的支出已經(jīng)到達(dá)了4000多億，相當(dāng)于國(guó)家財(cái)政的12％。

（2）在制度建設(shè)上，2006－2007年是農(nóng)村居民社會(huì)保障與福利制度建設(shè)進(jìn)展加快：①農(nóng)村五保戶實(shí)現(xiàn)了由以前的農(nóng)民供養(yǎng)變成由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)；②農(nóng)村合作醫(yī)療制度，國(guó)家“十一五”規(guī)劃承諾的是到2010年農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)到80％以上，而2006年就達(dá)到50％以上，總理在政府工作報(bào)告中承諾今年就要達(dá)到80％以上。③農(nóng)村最低生活保障制度的探索在各地方的紛紛展開(kāi)。溫家寶總理又在政府工作報(bào)告中明確承諾2007年要在農(nóng)村地區(qū)全面建立起農(nóng)村最低生活保障制度，以免除了農(nóng)村居民的生存危機(jī)和生存恐懼。

與此同時(shí)，城市社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的步伐也在進(jìn)一步加快：①在東北三省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2006年發(fā)布并實(shí)施了新的政策文件規(guī)定，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶由過(guò)去的混合結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為板塊結(jié)構(gòu)，其中個(gè)人賬戶的繳費(fèi)率全國(guó)統(tǒng)一為8％，它由個(gè)人負(fù)擔(dān)并全部計(jì)入個(gè)人賬戶，對(duì)個(gè)人賬戶的基金要實(shí)行審計(jì)管理，同時(shí)還將試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)展到10多個(gè)省市；②在醫(yī)療保障方面，中央正在研究城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)方案，總理也在今年的政府工作報(bào)告中明確2007年開(kāi)始試驗(yàn)；③在社會(huì)救助制度方面，城市低保制度在改進(jìn)中得到了鞏固，住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、慈善事業(yè)等均有了明顯的進(jìn)展，等等。

（3）其他社會(huì)保障制度建設(shè)也在同步加快。一個(gè)顯著的標(biāo)志就是國(guó)民教育福利，2006年通過(guò)并于2007年實(shí)施的《義務(wù)教育法》明確規(guī)范了未成年人的受教育權(quán)，并明確規(guī)定了義務(wù)教育實(shí)行免除學(xué)費(fèi)雜費(fèi)的福利性；二是住房福利制度建設(shè)不僅已經(jīng)引起全國(guó)上下的高度重視，而且值得期許的公共房屋政策將在不久后形成，解除城鄉(xiāng)居民住房困難的保障性制度安排將得到強(qiáng)化并走向制度化。

（4）社會(huì)保障的法制建設(shè)的步伐明顯加快。除了近幾年國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等法規(guī)以外，事關(guān)社會(huì)保障制度建設(shè)的兩部基本法律《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》都納入了全國(guó)人大的立法規(guī)劃并取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

1.2農(nóng)村社會(huì)救助制度的建設(shè)目標(biāo)

社會(huì)保障是國(guó)家最重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度之一，而農(nóng)村社會(huì)救助制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證。在眾多的化解矛盾與調(diào)整利益的機(jī)制中，農(nóng)村社會(huì)救助是協(xié)調(diào)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解社會(huì)矛盾的最直接最有效的手段，更是構(gòu)建和諧社會(huì)的最基本制度。無(wú)論是在追求和諧社會(huì)過(guò)程中和未來(lái)的和諧社會(huì)中，農(nóng)村社會(huì)救助無(wú)疑都是實(shí)現(xiàn)和諧的基礎(chǔ)性的平衡穩(wěn)定機(jī)制。大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村和諧社會(huì)的形成，都具有重要意義。

基于我們已取得的成就和建設(shè)農(nóng)村社會(huì)救助制度的重要意義，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)是：建立以覆蓋到全體農(nóng)民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以農(nóng)村合作醫(yī)療、教育資助等制度相配套，政府救助與社會(huì)救助相結(jié)合，經(jīng)常性救助與臨時(shí)性救助相結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)救助體系。即在救助對(duì)象上，全面覆蓋需要救助的困難群體;在救助內(nèi)容上，基本滿足救助對(duì)象在衣、食、住、醫(yī)、教等方面的實(shí)際需要;在救助制度上，使每一項(xiàng)救助工作都建立相應(yīng)的并具有包容性的救助制度;在救助政策上，基本做到銜接順暢、協(xié)調(diào)一致、和諧配合;在救助資源上，能夠使救助資源得到充分開(kāi)發(fā)和合理配置;在救助方式上，要在現(xiàn)金和實(shí)物救助基礎(chǔ)上，逐步開(kāi)展服務(wù)(如心理咨詢)方面的救助;在救助工作開(kāi)展上，要實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)突進(jìn)與整體聯(lián)動(dòng)同步推進(jìn);在救助手段上，要逐步實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化，使救助工作在信息高速公路上運(yùn)行;在救助人員上，要逐步進(jìn)行社會(huì)救助、社會(huì)工作知識(shí)、理論與技術(shù)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化;在救助效果上，使有限的救助資源發(fā)揮出最大的效益;在總的救助模式上，要體現(xiàn)出現(xiàn)代理念、現(xiàn)代意識(shí)、現(xiàn)代風(fēng)格、現(xiàn)代氣派以及現(xiàn)代層次與水平。為困難群眾的基本生活構(gòu)筑了一道安全屏障，有力地促進(jìn)了和諧社會(huì)的建設(shè)。

2農(nóng)村社會(huì)救助制度的原則

農(nóng)村社會(huì)救助制度作為整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要組成部分，在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中應(yīng)該具有重要的地位。但是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度在構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)方面還存在一些缺陷與問(wèn)題，諸如認(rèn)識(shí)存在的偏差，一是土地保障論，即：農(nóng)民有土地，因而國(guó)家無(wú)須對(duì)其實(shí)行社會(huì)保障；二是脫離實(shí)際的條件論，認(rèn)為政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障負(fù)擔(dān)已異常沉重，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)保障無(wú)力承受，認(rèn)為開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)條件不成熟、不具備；同時(shí)還存在農(nóng)村社會(huì)保障缺乏制度化，政策缺乏穩(wěn)定性與連貫性以及農(nóng)村社會(huì)保障資金缺乏，來(lái)源單一等等問(wèn)題。因此，在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：

2.1以人為本的原則，社會(huì)保障體系的建設(shè)首先應(yīng)該關(guān)注最需要幫助的人群

很明顯，農(nóng)村中的貧困戶應(yīng)該屬于最需要政府關(guān)注的人群。農(nóng)村中的這些最貧困的人口目前已經(jīng)基本上沒(méi)有其他的資源可以幫助他們擺脫貧困，只有靠政府的救助。并且，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)等項(xiàng)目對(duì)這部分人都不起作用，而只能采用社會(huì)救助的方式去幫助他們。如果政府不去建立農(nóng)村社會(huì)救助體系，他們將長(zhǎng)期處于極端困難之中。如果政府不去救助農(nóng)村中最貧困的人群，事實(shí)上意味著政府沒(méi)有履行其基本的道義和法律責(zé)任，會(huì)削弱政府在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。從這個(gè)角度看，建立必要的農(nóng)村低保制度具有重要的政治和社會(huì)意義。此外，從建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的角度看，建立農(nóng)村社會(huì)救助制度也是相當(dāng)關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。如果社會(huì)保障制度的體系不完整，就如一張有很多漏洞的網(wǎng)一樣，不僅難以發(fā)揮其社會(huì)效益，而且還可能導(dǎo)致新的社會(huì)矛盾。

2.2政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的原則。政府在農(nóng)村社會(huì)救助中起主導(dǎo)作用

首先，這是由政府的職責(zé)所決定的。政府作為社會(huì)的管理者，其社會(huì)職能要求必須以緩和社會(huì)矛盾、謀求社會(huì)安定、保障社會(huì)成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會(huì)福利為己任。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的角色由“守夜人”向“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)變，政府除了維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)家安全之外，還要實(shí)現(xiàn)一個(gè)福利目標(biāo)，即通過(guò)對(duì)國(guó)民收入的再分配，最終使公民的基本需求得到滿足。從這一角度而言，政府對(duì)社會(huì)救助承擔(dān)責(zé)任是其職責(zé)的應(yīng)有之義。其次，這是由中國(guó)的國(guó)情決定。我國(guó)現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，現(xiàn)實(shí)中存在著龐大的需要救助的群體，而民間又不具備籌集滿足此項(xiàng)需求的財(cái)源能力，從這個(gè)角度看，政府應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助的主要責(zé)任人。

從另外一個(gè)角度看，中國(guó)現(xiàn)實(shí)存在著龐大的需要救助的群體，社會(huì)救助需求巨大，政府財(cái)力有限，不可能包攬所有的救助資金。基于此，在我國(guó)社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)中，政府固然是第一責(zé)任主體，但僅靠政府這一單一主體織就社會(huì)救助的安全網(wǎng)是絕對(duì)不夠的，也是不現(xiàn)實(shí)的。更重要的是我國(guó)有扶危助困的優(yōu)良傳統(tǒng)，由于受儒家傳統(tǒng)思想的影響，人民堅(jiān)守“不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子，使鰓寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的純樸觀念，樂(lè)善好施，民間力量在社會(huì)救助中一直發(fā)揮著重要作用，我們有義務(wù)將這種優(yōu)良傳統(tǒng)承續(xù)下去，并使之廣為流傳。

2.3實(shí)行“低水平”、“廣覆蓋”的原則

（1）農(nóng)村社會(huì)救助水準(zhǔn)實(shí)行“低水平”的原則。這是由我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平和國(guó)力所決定，是建立行之有效的新型的農(nóng)村社會(huì)救助制度的可能性所決定。這里有必要分清“低水平”與“超低水平”的界限。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助的“超低水平”是嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際，是一種滯后型的做法，它不能起到保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。而新型農(nóng)村社會(huì)救助的“低水平”不僅符合現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾生活水平的客觀實(shí)際，而且與時(shí)俱進(jìn)，不斷適時(shí)地調(diào)整救助水準(zhǔn)，真正起到保障農(nóng)村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。

同時(shí)鑒于我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，現(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)救助制度的受益者應(yīng)該是有本人無(wú)法克服的困難。即使是低保制度，其救助對(duì)象的重點(diǎn)也應(yīng)是因大病重殘獲各種天災(zāi)人禍等非本人能夠克服的原因而陷人困境的農(nóng)村居民。設(shè)立這一原則主要目的是要使低保制度真正救助到最需要救助的人，防止發(fā)生社會(huì)救助“養(yǎng)懶人”，或?qū)ι鐣?huì)救助的不當(dāng)依賴情況，同時(shí)也可以提高農(nóng)村社會(huì)救助體系(尤其是低保制度)的可操作性。

（2）實(shí)行社會(huì)救助的 “廣覆蓋”原則。這是由以下兩個(gè)因素決定的，一是社會(huì)救助的基本原理要求，另一個(gè)因素是社會(huì)的公平性和我國(guó)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和構(gòu)筑統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的客觀要求。廣覆蓋的目的是為了更好地保證全體農(nóng)村困難群眾的最低生活水平，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

“低水平”、“廣覆蓋”的原則，就是“起點(diǎn)公平”。我國(guó)的社會(huì)救助只能實(shí)行起點(diǎn)公平，而不能是結(jié)果公平。所謂起點(diǎn)公平就是社會(huì)應(yīng)保證滿足每個(gè)成員的最低生活需要，不允許一個(gè)人生活在饑餓線下， 否則，社會(huì)主義就失去了光彩。

2.4公正、公平、公開(kāi)的原則

公正它要求社會(huì)救助所設(shè)立的條件是惠及每一個(gè)生活陷于困難，難以維持基本生活的人群。它還要求社會(huì)救助所設(shè)立的程序適用于每一個(gè)需要救助的人。公正要求在確定被救助者資格時(shí)要按照統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)來(lái)施救，要不偏不倚。公平是指合情合理，它要求在適用法律上要一律平等，社會(huì)救助的對(duì)象應(yīng)是符合條件的所有社會(huì)成員。在實(shí)體法上國(guó)家設(shè)立的救助標(biāo)準(zhǔn)要平等地對(duì)待每一個(gè)符合救助需要救助的人；在程序法上國(guó)家規(guī)定的救助程序要平等地適用于每一個(gè)申請(qǐng)救助的人。公開(kāi)是確保公民的了解權(quán)、知情權(quán)。它要求社會(huì)救助的法律、法規(guī)、政策要向社會(huì)公開(kāi)，要讓社會(huì)成員知曉。它不僅要求社會(huì)救助的事項(xiàng)、依據(jù)條件、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請(qǐng)書(shū)示范文本等公示而且社會(huì)救助的實(shí)施過(guò)程和結(jié)果也應(yīng)當(dāng)公開(kāi).接受社會(huì)監(jiān)督。

2.5實(shí)行分類、分層救助原則

（1）農(nóng)村社會(huì)救助要針對(duì)貧困的不同程度，實(shí)施分類救助。①對(duì)暫時(shí)或偶爾貧困的家庭要提供保護(hù)性救助，避免這部分人群因暫時(shí)或偶爾困境而陷于長(zhǎng)期貧困；②為低收入家庭提供生產(chǎn)扶持性救助，這類家庭雖然能夠勉強(qiáng)維持其生存和生話需要，但因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力和擔(dān)心經(jīng)濟(jì)損失而無(wú)法或不愿意進(jìn)行增加收入的生產(chǎn)投資，因而常年處于貧困的邊緣。對(duì)于這類家庭，如果能夠及時(shí)的給予生產(chǎn)扶持救助，則可以幫助他們提高收入水平、積累家庭資產(chǎn)、改善生話質(zhì)量和增強(qiáng)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力；③為常年貧困的家庭提供生話救助，這類家庭往往沒(méi)有生產(chǎn)自救的能力，因而很難在短期內(nèi)依靠自己的能力走出困境。如果不給予救助，他們的基木生話將很難維持。因此，對(duì)這類家庭的救助是政府和社會(huì)關(guān)注人民生話的具體體現(xiàn)，而對(duì)他們的救助的主要是維持基本生話。

（2）農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)實(shí)施分層的策略。我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各項(xiàng)社會(huì)保障制度還不健全。因此在農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)方面，應(yīng)以以現(xiàn)有的農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，進(jìn)一步建立和完善醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)援助等等救助工作，使之可以覆蓋到所有的困難人群。進(jìn)一步規(guī)范分類施保的方法和程序。建立分類分層次的救助機(jī)制，使不同的人群、不同的家庭、不同的支出需求以及不同的區(qū)域救助對(duì)象能夠享受到不同類別的綜合性的社會(huì)救助。

參考文獻(xiàn)

［1］關(guān)信平.論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇［J］.華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2006，（6）.

［2］蘇東海.論貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建構(gòu)［J］.人口學(xué)刊，2005，（1）.

［3］楊團(tuán)，張時(shí)飛.當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2004，（3）.

［4］陳成義，許一波.從構(gòu)建和諧社會(huì)看建立新型農(nóng)村社會(huì)救助體系［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（1）.

［5］解直鳳.論政府在社會(huì)救助中的責(zé)任限度［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，（1）