我國農地征用走向市場的思考

摘要：從征用權出發，就近年來農地征用中出現的一些問題做了簡要分析，并對征地過程中的農地征用轉性規制作用效果進行評價，從中引出當前我國農地征用所遺留下來的一些問題，最后建議中國農地征用的出路——走向市場。

關鍵詞：征用權；農地征用轉性規制；征用補償機制

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11010802

1征用權的基本概念及當前我國農地征用的實證性分析

1.1征用權的基本概念

“征用權”是政府在指導土地資源利用中最具有強制性的重要權利，也稱為“最高權利或統治權”，是指“最高統治者（國家）在沒有土地所有者同意的情況下，將其土地財產征用于公共需要的目的。”

“征用權”最先由荷蘭哲學家雨果#8226;格羅特斯（Hugo Grotias）于1625年提出，在美國到1831年見諸于法律作為私有財產的社會控制，征用權可單獨實施，也可與治安權等其他權結合使用以便獲得公路、街道等公共設施和環境保護等所需要的土地。

1.2我國農地征用的實證性分析

近年來，隨著城市化進程的加速，越來越多的耕地被征用為城市建設用地或非農業用地。由于我國長期以來實行的是“分級限額審批”的用地管理制度，土地管理的審批，絕大部分集中在市、縣，有些甚至旁落在鄉、鎮。這必然導致市、縣在土地利用和管理上只考慮本地經濟發展的需要，不考慮全局和長遠的利益。特別是在保護耕地與保障建設用地上發生矛盾時，普遍存在一種現象：“犧牲耕地，犧牲農業，犧牲農民的利益”。

1.2.1農地征用中存在的一些問題

長期以來，在我國農地征用中存在的法律及經濟上的一些問題，尤其是對有關被征用農地農民的依法補償問題引起了學術界的關注。2003-2004年度就有大量研究，就我國農地征用的合理性與合法性提出質疑，并對農村集體土地的產權構成存在缺陷和政府征地過程中濫借公益之名達成了共識。所有農地征用轉性中問題的直接表象就是征用價格的不合理。這種對農村集體土地征用的補償價格的不合理，是與集體土地的真實市場價值相對比而言的，絕大多數情況下，征地的補償價格是過低的。

根據1998年修訂的《土地管理法》，征收耕地的補償費用主要包括土地補償費和安置保障費，其中土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍；安置補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍；最高補償不得高于15倍。如果按照這個標準，還不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省級人民政府批準可以增加安置補償費，但兩費總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。目前，有些地方在執行這個標準的時候往往是就低不就高，損害了農民群眾的利益；有些地方因財政吃緊，就干脆壓低安置補償標準，甚至拖欠被征地農民的補償安置費。在2003年土地市場治理整頓中，全國清理出拖欠、截留、挪用農民征地的補償費高達147.7億元人民幣。可見，中國的農地征用已被城市政府所壟斷，對于相應的補償，則設定最高補償標準，這就相當于逆向的自然限價。

1.2.2壓低補償價格，買斷土地所有權

在土地征用最高限價的同時，政府還想盡辦法壓低補償價格。當城市政府作為用地主體為進行公共設施和基礎設施建設征用農地時，就以用地的公益性為名壓低征地價格；當用地主體是開發企業或其他單位時，就以游說和俘虜城市政府，并以買通農村集體組織的負責人的形式降低征地標準。例如，1993年滬寧高速公路征地時，當地勞動力安置補償的標準：房地產開發項目是10000元／人；公路項目是4800元／人。由此引發了大量農民因既失去土地，又得不到應有的補償而集體上訪的事件增多。

雖然2004年11月，國土資源部發布了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，在新的征地補償標準中指出“…土地補償和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有的生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償收益中劃出一定比例給予補貼…”，但是農地征用地價過低的問題仍然很突出，征地已成為一種在新時期城市剝奪農村的新手段。在這個過程中，用地者動用了國家征地權，以相當低廉的使用資源的“補償”價格代替國家解決了對農民集體土地永久性所有權的“買斷”，農民在得到了一定的土地補償（這種補償在總地價中所占的比例是較低的）后，也永久性的失去了在土地上投入、產出、收益的權利。

2農業用地征用轉性規制作用效果評價

2.1不包括農村集體土地流轉的市場不是一個完整的土地市場

農地征用本質上是國家凌駕于農村土地所有權之上的一種權利，中國農地征用轉性規制由于集體土地所有權的殘缺而顯得有失公平，城市政府不僅有強制征購的權利，還有著事實上的定價權。雖然這種征地辦法在計劃經濟時期成為保證城市工業化發展低成本的重要手段，但在改革開放之后，這種規制方式已經受到越來越多的沖擊。

土地市場的建立和完善是中國社會主義市場經濟建設的重要組成部分，但是，如果對城市國有土地之外的土地市場建設不加考慮，顯然不能成立一個統一、完善的由競爭主導的土地市場體系。因而一個不包括農村集體土地流轉的市場不是一個完整的土地市場。

2.2土地收益的“剪刀差”違背土地市場的發展規律

我國目前土地市場中過低的農地征用補償價格違背市場規律，土地收益的“剪刀差”已經成為城市對農村進行變相索取的新手段。城市用地單位經常以低廉的價格征用農民的土地，然后經過開發或單純的轉手之后就可以收到高額的回報。據有關學者對1997-1999年江蘇省耕地資源價值的核算，1997年江蘇省單位耕地資源的政策性征地平均價格僅為其實際所有權價格的11.35%。盡管如此，還是有78.34%的耕地資源價值被政府取得。這顯然有悖于市場公平的原則，使得城市國有土地有償使用的市場上存在“進價過于低廉”的貨品。雖然也有對城市國有土地使用權交易的最低價格限制，但是只要有這種低價供應的可能性存在，就會有尋租和俘虜政府等行為產生的動力，這都不利于城市土地市場的正規和完善。

政府規制的一大初衷是對違背社會公平原則的市場行為進行糾正和限制，但就目前的農地征用規制卻恰恰加重了這種不公平，而且也不利于正常市場秩序的建立。必須承認，這種受國家的規制措施保護的行為的確是一種矛盾的現象。如不加以改進，則必然對我國城市發展及市場經濟帶來阻力。所以無論是從農民的利益角度還是從整個社會的角度出發，將征地成本市場化，承認農村集體土地所有權的完整性，是今后征地規制改革的方向。

3經濟性規制對解決社會的負外部性問題先天不足

3.1征地中重經濟補償而輕社會保障

農地征用的補償方式主要有兩種：（1）一次性貨幣補償；（2）就業補償，又稱“農轉非”。由于第二種辦法是從計劃經濟年代延續下來的老辦法，目前受企業勞動人事制度改革、失地農民就業期望值高和失地農民自身素質的影響，這種方法實施起來困難相當大，所以目前常用一次性貨幣補償的方式。

由此可見，我國現有的農地征用規制中，多為重農地的經濟價值，對農業用地征用辦法的討論也多集中在其經濟價值的實現，而對農地的社會保障功能，即農地的“社會承載價值”的重視不夠。現行《土地管理法》中在詳細規定土地征用的補償和安置補助費用計算方案的同時，并沒有對失去土地的農民的具體出路進行明確的規定，甚至，對于農村居民點被征用的拆遷補償都沒有談到。

3.2對失地農民的“出路”缺乏必要和妥善的安排

對于耕地征用，現行《土地管理法》一方面許可地方根據實際情況，可以提高安置補助費的標準，另一方面又規定了土地補償及安置補助費的最高上限，而在很多地方，即使是按照土地被征用前三年平均年產值的30倍進行補償也難以保證農民維持原有的生活水平。一般來講，扣除勞動力安置補助費后剩下的可支配補償費的分配形式很多，其中包括三種形式：（1）完全歸承包戶所有，村集體不再調整重新分配土地；（2）部分歸個人，部分在生產隊范圍內分配，土地適當調整；（3）除去青苗和附著物補償費后全部在生產隊范圍內分配，土地重新調整。有調整表明，在浙江省，一畝耕地的征地補償費大約是5-6萬元，但是，這其中農民能真正拿到的只是一部分而已。即使農民能拿到每畝5-6萬元的補償費，并給予城鎮戶口，同時在以后的失業狀態下每月給以280元的救濟。就這種補償水平，即便不與征地后的土地價格作比較，被征地農民也會感到不公平，因為其沒有很好的就業保障，失去土地后的生活不一定能達到原先的水平。由此一系列問題都表明，失地后的農民的生活出路已成為我國城市化進程中的一項重要的社會性課題。

4走向市場——中國農地征用的出路

鑒于目前我國土地征用過程中出現的一些負外部效應，我們應該通過走向市場來為我國的失地農民尋找一條有保障的、永久性的新的出路。進而促使我國正常的土地市場秩序的建立和完善。

實際上，自二十世紀八十年代初期，我國就已經開始關注城市國有土地使用權市場的建立和完善。而且1992年確立社會主義市場經濟體制以來，中國已開始逐步全面實施生產要素的市場化。土地市場的建立和完善是生產要素市場的重要組成部分，而城鄉統一土地使用權市場是市場經濟發展的必然要求。可以說，目前我國城市和農村兩個體系內部的土地使用權有償轉讓市場已經初步建立，并在不斷的完善之中，但是城鄉土地使用權市場的一體化仍遙遙無期。兩個市場體系間的鴻溝就來源于土地征用過程中的非市場化政府強制力，這種強制力人為的將農村集體土地轉為城市國有土地的處置權能進行限制，并將這一過程的收益權進行不平等的削減，雖然這種狀況可以解釋為由長期以來城市優先農村的制度安排的路徑依賴效應所形成的，但是，隨著農村經濟實力和農民參政議政能力的提升，農地征用的市場化呼聲已經越來越高。

5結語

隨著新農村建設步伐的加快及“現代農業”口號的提出，國家農地征用規制改革也在一步步向前邁進，為農村和農民的健康發展帶來了一定的效應。但是，與此同時，我們還必須看到，這一規制改革的主要對象還是被征用土地的農民，而這一方案還尚未設計征用標準與征用土地市場銷售價格間的關聯關系。正如國土資源部耕地保護司某負責人所介紹，原有的“征地補償標準”帶有很強的計劃經濟色彩，新版標準也只是一個過度性措施。隨著經濟和社會的發展，國家將不斷適應市場經濟規律的要求，出臺“區片綜合定價”等新的補償辦法，完善土地征用的市場定價。

參考文獻

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