政府需在公用事業(yè)民營(yíng)化改革中走出三大困境

[摘要]作為公用事業(yè)民營(yíng)化改革的實(shí)施者和推動(dòng)者，政府行為關(guān)系到改革的成功與否。目前，政府在公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中面臨著三大困境:一是效率與公平的價(jià)值沖突;二是政府與“代理企業(yè)”的博弈;三是權(quán)力尋租的誘惑。通過堅(jiān)持效率和公平并重的價(jià)值取向#65380;建立公用事業(yè)新型的公私合作關(guān)系#65380;強(qiáng)化自律和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等可以針對(duì)性地化解這些困境。

[關(guān)鍵詞]公用事業(yè);民營(yíng)化;政府困境

[中圖分類號(hào)]C93[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2007)11-0011-02

近年來(lái)，我國(guó)的公共事業(yè)民營(yíng)化改革有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但政府在公用事業(yè)民營(yíng)化改革的價(jià)值追求#65380;與“代理企業(yè)”的公私合作關(guān)系和自身的抗腐蝕能力等方面還面臨著困境。因此，研究這些困境并找到化解辦法，對(duì)政府更好地扮演其在公用事業(yè)民營(yíng)化改革中角色和履行其承擔(dān)的重大責(zé)任，推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的順利進(jìn)行，具有重大意義。

一#65380;政府在公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中面臨的三大困境

困境之一:效率與公平的價(jià)值沖突

從理論上來(lái)講，公用事業(yè)的民營(yíng)化就是利用政府權(quán)威就公用品的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策，利用交換機(jī)制提高公用品的供給效率。前者的政治過程體現(xiàn)了公平，后者的市場(chǎng)過程體現(xiàn)了效率，其理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)領(lǐng)域公平和效率的統(tǒng)一。然而，實(shí)踐中很難達(dá)到這種理想狀態(tài)，政府必須在公平與效率方面有所取舍。由于公用事業(yè)具有很強(qiáng)的公益性特征，即使在民營(yíng)化后，公用事業(yè)領(lǐng)域的“普遍服務(wù)”原則也不能因此改變，即全體居民都能以普遍可承受的價(jià)格得到滿足基本生活需求和發(fā)展的公用品，這就決定了公用事業(yè)必須堅(jiān)持保本微利的收費(fèi)原則。然而，市場(chǎng)機(jī)制是追求利潤(rùn)最大化的，投資于公用事業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)會(huì)采取包括提高公用品價(jià)格的各種手段盈利，這時(shí)公眾尤其是弱勢(shì)群體的利益可能就無(wú)法保障。

困境之二:政府與“代理企業(yè)”的博弈

民營(yíng)化強(qiáng)調(diào)的是政府與私人部門之間的合作，為此我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革采取了諸如以建造-運(yùn)營(yíng)-移交為核心的BOT模式#65380;以轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓為核心的TOT模式#65380;以公共民營(yíng)合作制為基礎(chǔ)的PPP模式以及管理層收購(gòu)的MBO模式等公私合作模式。無(wú)論那種模式，由于政府與“代理企業(yè)”不同的價(jià)值追求和責(zé)任分工，二者之間存在著博弈關(guān)系:“代理企業(yè)”追求的是利潤(rùn)的最大化，在取得公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，“代理企業(yè)”為了盈利，極易出現(xiàn)非法競(jìng)爭(zhēng)#65380;哄抬價(jià)格#65380;欺騙#65380;逃避責(zé)任等行為，造成公共福利損失。同時(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域的自然壟斷屬性極易使公用事業(yè)由政府壟斷經(jīng)營(yíng)變成企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，公眾仍然要擔(dān)負(fù)高額的壟斷價(jià)格。當(dāng)“代理企業(yè)”的這種行為不符合公共利益時(shí)，就與政府的職責(zé)發(fā)生沖突。作為公共利益代表的政府，由于必須保證公眾尤其是弱勢(shì)群體都能公正地享受到公用事業(yè)產(chǎn)品，因此必須承擔(dān)監(jiān)督者和責(zé)任追究者的職責(zé)。因此，在政府與“代理企業(yè)”的博弈中，政府為保障公共利益，必須對(duì)“代理企業(yè)”進(jìn)行有效的監(jiān)督，避免“代理企業(yè)”片面追求高利潤(rùn)而忽視公共利益。但企業(yè)有其自身的運(yùn)作程序，在技術(shù)#65380;人力資源和財(cái)力方面都對(duì)政府提出了很高的要求，政府不可能深入到每一個(gè)細(xì)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。由于監(jiān)督成本非常高，政府監(jiān)督往往難以滿足這些要求，導(dǎo)致許多監(jiān)督流于形式。

困境之三:權(quán)力尋租的誘惑

公用事業(yè)具有需求相對(duì)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響較小，具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定性等特點(diǎn)。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在著巨大的利潤(rùn)空間，是許多利益集團(tuán)渴望進(jìn)入的領(lǐng)域。由于政府在公用事業(yè)民營(yíng)化過程中掌握著許多涉及企業(yè)利益的權(quán)力。在企業(yè)取得經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，政府擁有國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓#65380;承包合同#65380;特許經(jīng)營(yíng)#65380;招投標(biāo)等程序中的權(quán)力;而企業(yè)在取得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，政府還擁有對(duì)公共物品價(jià)格#65380;質(zhì)量進(jìn)行核定和規(guī)范的管制權(quán)力，特權(quán)的存在以及由于法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)扭曲給特權(quán)階層創(chuàng)造了充足的設(shè)租空間。毛壽龍教授分析了政府在尋租活動(dòng)中的行為:其一是通過對(duì)某些利益集團(tuán)有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治創(chuàng)租;其二是以對(duì)某些利益集團(tuán)不利#65380;甚至有害的政策相威脅，迫使這些利益集團(tuán)向他們進(jìn)貢，即政治抽租。[1]這樣，一方面企業(yè)為了獲得某些公用事業(yè)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及在獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)之后能夠逃避政府的管制，從而獲得足夠的利潤(rùn)空間就會(huì)千方百計(jì)地向政府尋租;另一方面，政府會(huì)利用手中的權(quán)力向企業(yè)設(shè)租，因此政府腐敗的機(jī)會(huì)大大增加了。

二#65380;化解政府困境的對(duì)策

(一)堅(jiān)持效率和公平并重的價(jià)值取向

公用事業(yè)的民營(yíng)化改革應(yīng)當(dāng)也只能是效率與公平的統(tǒng)一。公用事業(yè)顯著的公共性和民營(yíng)化后極易發(fā)生的市場(chǎng)化手段與其公益宗旨背離的目標(biāo)替代風(fēng)險(xiǎn)，決定了在公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度設(shè)計(jì)和政策制定上要特別強(qiáng)調(diào)公正原則，為此需明確兩點(diǎn):一是要在觀念上明確公用事業(yè)民營(yíng)化與市場(chǎng)化的區(qū)別。公用事業(yè)的民營(yíng)化與市場(chǎng)化雖然都主張?jiān)诠檬聵I(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制#65380;鼓勵(lì)民間資本的參與以提高公用事業(yè)的效率#65380;改善服務(wù)品質(zhì)等，但二者有重大區(qū)別:公用事業(yè)的市場(chǎng)化著重于對(duì)市場(chǎng)#65380;競(jìng)爭(zhēng)和效率的強(qiáng)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)目的的一種手段而更多地出現(xiàn)在公用品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而公用事業(yè)的民營(yíng)化則是在政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制#65380;提高效率的同時(shí)，仍然注重對(duì)公平#65380;民主等政府目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，它強(qiáng)調(diào)的是政府與私人部門之間的合作，政府仍然要承擔(dān)最后的公共責(zé)任。強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化與市場(chǎng)化的區(qū)別，是因?yàn)樵谖覈?guó)的公用事業(yè)改革過程中存在著把民營(yíng)化等同于市場(chǎng)化的傾向。一些政府部門單純從解決資金和效率來(lái)考慮，把自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)和社會(huì)，出現(xiàn)了“一包了之”#65380;“一賣了之”的政府“甩包袱”現(xiàn)象。二是要合理界定公用事業(yè)民營(yíng)化的界限。由于不同的公用事業(yè)部門提供的產(chǎn)品其“公共”程度是不同的，其民營(yíng)化的程度和采取的民營(yíng)化方式也應(yīng)該是不同的。因此，政府要合理界定公共服務(wù)民營(yíng)化的界限，區(qū)分不同性質(zhì)不同類型的公用事業(yè)產(chǎn)品，或者繼續(xù)由政府承擔(dān)，或者公私合作，或者完全交給私人經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，對(duì)那些實(shí)施民營(yíng)化的公用事業(yè)領(lǐng)域要區(qū)分不同的環(huán)節(jié)，只有那些具有競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)節(jié)才進(jìn)行民營(yíng)化，不能不加區(qū)分地全部進(jìn)行外包或特許經(jīng)營(yíng)。

(二)建立公用事業(yè)新型的公私合作關(guān)系

要走出政府與“代理企業(yè)”的合作困境，就要在政府與“代理企業(yè)”之間建立一種新型關(guān)系——公私伙伴關(guān)系:首先，城市公用品決策與生產(chǎn)分離。即改變我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品決策與生產(chǎn)合一的縱向一體化供給模式，將決策權(quán)與生產(chǎn)權(quán)#65380;經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的微觀基礎(chǔ)。[2]目前我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)品供給的決策不僅有相應(yīng)的政府部門掌握，而且生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和具體服務(wù)也由相應(yīng)部門的下屬企業(yè)運(yùn)作。如電信#65380;郵政#65380;民政#65380;公交等部門以及其他市政服務(wù)的主管單位與下屬企業(yè)都有內(nèi)在隸屬關(guān)系，由此造成了主管部門對(duì)下屬企業(yè)和其他主體不能一視同仁，導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域里事實(shí)上的行政壟斷。為打破這種行政壟斷，可以將公用品決策與生產(chǎn)分離，政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)決策即“掌舵”，而公用品的生產(chǎn)由具體的公用事業(yè)服務(wù)單位來(lái)執(zhí)行即“劃槳”。其次，建立健全規(guī)制機(jī)制。在政府將某一職能委托給其他主體后，政府的責(zé)任并沒有到此為止，隨后的監(jiān)管責(zé)任更加重要。因此，在公用事業(yè)民營(yíng)化改革中，政府既要放松規(guī)制，又需要規(guī)制重構(gòu)，但應(yīng)減少行政手段的運(yùn)用。(1)完善法律規(guī)制。政府必須從維護(hù)公眾利益和企業(yè)利益出發(fā)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公用事業(yè)領(lǐng)域的的完善配套法律體系，明確政府#65380;企業(yè)雙方的權(quán)利#65380;責(zé)任和義務(wù)，對(duì)承包商資質(zhì)，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格#65380;標(biāo)準(zhǔn)#65380;數(shù)量#65380;質(zhì)量#65380;安全，經(jīng)營(yíng)過程中的各種歧視性行為和投機(jī)#65380;作假#65380;行賄行為等進(jìn)行明確規(guī)制，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入#65380;退出#65380;考評(píng)和懲罰機(jī)制作出明確規(guī)定。相關(guān)法律還要明確具體的監(jiān)管主體#65380;內(nèi)容#65380;方式#65380;程序以及公眾參與途徑等，以減少政府干預(yù)的隨意性和各種腐敗行為。[3](2)建立價(jià)格規(guī)制。一是要確定合理的價(jià)格幅度。既要考慮企業(yè)的投資規(guī)模#65380;運(yùn)營(yíng)成本，又要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民承受能力。二是要探索多種定價(jià)方式。政府應(yīng)根據(jù)公益性和競(jìng)爭(zhēng)性的程度和領(lǐng)域，分別采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)#65380;政府指導(dǎo)#65380;財(cái)政補(bǔ)貼#65380;政府定價(jià)等多種方式。三是要建立成本約束機(jī)制。政府應(yīng)貫徹落實(shí)《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》，明確定價(jià)成本構(gòu)成#65380;審核標(biāo)準(zhǔn)和方法，并向社會(huì)公布，逐步建立定調(diào)價(jià)監(jiān)審和定期監(jiān)審相結(jié)合的成本監(jiān)審制度，增強(qiáng)價(jià)格管理的科學(xué)性。

(三)強(qiáng)化自律和監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

在我國(guó)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，腐敗這顆毒瘤嚴(yán)重地?fù)p害了政府形象和公共利益。近年來(lái)公用事業(yè)領(lǐng)域一直是腐敗的高發(fā)區(qū)和“重災(zāi)區(qū)”，為了減少公用事業(yè)領(lǐng)域的腐敗，必須強(qiáng)化政府自律和對(duì)政府的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制:首先，政府成員應(yīng)培養(yǎng)職業(yè)道德和公共責(zé)任意識(shí)。只要在強(qiáng)烈的職業(yè)道德和責(zé)任感的引導(dǎo)下，才可能防范濫用權(quán)力#65380;滋生腐敗和損害公共利益的各種風(fēng)險(xiǎn)。其次，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，政府應(yīng)建立信息披露制度，將涉及公用事業(yè)民營(yíng)化的相關(guān)信息及時(shí)披露和公開，并使信息的公開制度化#65380;經(jīng)常化，為各競(jìng)爭(zhēng)主體創(chuàng)造一個(gè)公平的信息環(huán)境。同時(shí)，政府應(yīng)嚴(yán)格貫徹《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，保證符合條件的企業(yè)都能平等地參與競(jìng)標(biāo)，并保證在整個(gè)招標(biāo)過程中的公開透明，用制度的力量把各種不正當(dāng)?shù)慕灰?65380;尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低限度。再次，加強(qiáng)外部監(jiān)督。為避免政府與產(chǎn)品供應(yīng)商暗箱操作，防止承包#65380;轉(zhuǎn)讓#65380;運(yùn)營(yíng)過程中的腐敗現(xiàn)象，應(yīng)建立政府與公眾公開#65380;透明#65380;互動(dòng)的對(duì)話協(xié)作機(jī)制，要讓公眾和專業(yè)中介機(jī)構(gòu)有暢通的渠道直接參與到公用事業(yè)服務(wù)計(jì)劃的制訂#65380;實(shí)施和監(jiān)督中來(lái)，如民意調(diào)查#65380;舉行聽證#65380;公眾參與對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估等。最后，建立問責(zé)制度。由于公用事業(yè)民營(yíng)化涉及的主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事務(wù)，具有績(jī)效評(píng)估的可行性，因此在保證績(jī)效評(píng)估的客觀性和公正性基礎(chǔ)上，根據(jù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，對(duì)相關(guān)的政府部門和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，對(duì)出現(xiàn)問題的相關(guān)責(zé)任人和部門要采取實(shí)質(zhì)性的懲罰措施。

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責(zé)任編輯侯琦