反補貼訴訟“風雨欲來”？

伴隨著近期貶低甚至妖魔化“中國制造”的浪潮，美國產業界對中國產品發起貿易救濟行動也出現“井噴”式增長：短短3個月之內提出涉華反傾銷案件7起。其中，最引人注目甚至可能對中國輸美產品產生重要影響的是對其中4種產品在反傾銷的同時展開反補貼調查。

美國在不承認中國市場經濟地位并采用替代國價格的方法進行反傾銷調查的同時，對中國產品展開通常只適用于市場經濟的反補貼調查，不僅違反了美國法律和判例，而且因為涉嫌重復計算等而倍受批評。由此引發的中美雙方業界及至政府的博弈格外引人關注。

反補貼不適用于非市場經濟國家規則在美國的形成

作為一個判例法國家，反補貼法不適用于非市場經濟國家的規則在美國首先形成于喬治城鋼鐵案。在1983年針對波蘭和捷克斯洛伐克進口的碳鋼盤條反補貼調查案中，商務部認為反補貼法不適用于非市場經濟國家，因為補貼的概念對于沒有市場而只有中央計劃的國家沒有任何意義，而且在實踐中很難量化。對此，申訴方喬治城鋼鐵公司不服，將商務部訴至美國國際貿易法院，后者否決了商務部的裁決。隨后，商務部再上訴至聯邦巡回上訴法院。在認真考察了美國反補貼法條文、立法史等因素之后，聯邦巡回上訴法院認為國會的立法意圖并沒有將反補貼法適用于非市場經濟國家，商務部裁定非市場經濟國家的所謂補貼并不構成(《1930年關稅法》第303節之“賦予”不無道理，因而支持了商務部的主張。由此，反補貼法不適用于非市場經濟國家的判例形成。

盡管《1930年關稅法》沒有明確規定反補貼法是否適用于非市場經濟國家，但在1998年11月25日公布的《反補貼最終規則》中，商務部特別指出：對非市場經濟國家不適用反補貼法——聯邦巡回上訴法院在喬治城鋼鐵案中維持了這點——我們準備繼續這種實踐。

但是，隨著中美雙邊貿易額和順差的擴大，產業界和國會對中國產品加大貿易救濟行動的呼聲與日俱增。繼2005年7月27日退出《加強美國貿易權利法案》未果之后；2007年美國國會再次提出多項涉華議案，包括授權針對非市場經濟國家采取反補貼行動。與此同時，商務部的態度也發生了180度變化：在對美國審計署的報告發表評論時，商務部指出：(1)說沒有明確的法律授權對中國適用反補貼并不準確，而應當理解為法律沒有明確禁止對中國適用反補貼，(2)商務部不接受對中國的反補貼申請的說法是錯誤的，事實上商務部自1991年之后就沒有收到此類申請。顯然，商務部引導和鼓勵美國產業界對中國提起反補貼申請的傾向性已為昭然。

銅版紙反補貼案初步裁定

2006年10月31日，美國NewPage公司正式提交申請，要求對包括中國、印度尼西亞和韓國3個國家進口的銅版紙展開反傾銷和反補貼調查。11月20日，DOC決定針對中國進口的銅版紙展開反補貼調查。具體而言，商務部根據NewPage公司的申請對中國銅版紙產業和相關企業可能存在10種補貼項目開始審查：(1)補貼項目；(2)政策性貸款，(3)對紙等鼓勵行業的稅收優惠；(4)“兩免三減半”；(5)部分區域外資企業所得稅減免；(6)“生產型”外商投資企業地方所得稅減免；(7)出口型外資企業地方所得稅減免，(8)出口型企業利潤再投資企業所得稅減免；(9)債轉股；(10)對原料等投入的補貼。與此同時，商務部拒絕就NewPage公司指控的所謂中國政府操縱匯率變相補貼進行調查。

在立案公告中，商務部表示還沒有就反補貼法是否適用于非市場經濟國家作出決定，但將在調查過程中廣泛征求意見。2007年3月29日，商務部發布“反補貼法不適用于非市場經濟國家”的原則是否適用于當今中國的經濟發表了一份備忘錄，從價格和工資、外匯、私人財產權和私人企業、對外貿易權以及金融資源的獲得等5個方面分析了中國經濟特征，并與喬治城鋼鐵案時期的前蘇聯模式經濟進行比較。商務部認為，盡管存在不同程度的政府干預，但中國經濟與前蘇聯時代已經不可同日而語。根據反補貼的具體“資助”標準，蘇聯模式下的非市場經濟的特征使得商務部無法對政府和企業進行區分，因而也就難以量化補貼的數量。但當前中國私人產業在經濟的大多數領域占據重要地位，企業家越來越多，大量經濟實體可以根據市場情況自主決定生產經營的多數問題。因此，商務部認為確定中國政府是否給予某一中國生產商資助、該資助是否是具體的是可能的，即補貼是可以區分和量化的。

同一天，商務部就銅版紙案發布初步公告，認定中國企業10.90％至20.35％的補貼幅度。除了調查了重點技術革新基金、所得稅減免、增值稅和關稅減免等補貼項目之外，商務部在初裁中認為，由于中國政府對銀行業的不同程度干預造成的扭曲，企業從銀行(不管是國有銀行還是外資銀行)貸款利率構成補貼。為此，商務部根據世界銀行界定的與中國處在同樣發展水平(中低收入國家)的37個所謂市場經濟國家的平均利率確定基準利率。以2005年為例，根據上述方法計算得出的短期借款基準利率為13.147％，商務部即根據應訴企業實際貸款利率的差額計算企業享受的補貼幅度，同時根據倫敦銀行同業拆放利率計算長期貸款利率。

對此，在2007年8月23日國務院新聞辦公室召開的新聞發布會上，商務部副部長高虎城指出，美國對中國銅版紙、標準鋼管、薄壁矩型鋼管、復合編織袋和非公路用輪胎等產品發起的5起反傾銷和反補貼調查，直接涉及到8.6億美元的出口和500多家企業7萬人的就業。他強調，中方強烈反對和不滿的是在進行“反傾銷和反補貼”的合并調查中，美國違反了美國法院的判定，同時也違背了23年來不對所謂“非市場經濟”國家開啟反補貼調查的慣例，完全違背世貿組織相關規定。此外，美國在美國不承認中國市場經濟地位并采用替代國方法計算傾銷幅度的情況下，開啟雙反調查和采取措施必然會導致重復征稅，而且在技術方面和計算方面存在著重大失誤，這是世貿組織規則所不允許的。高副部長還明確表示，中方正在積極地抗辯，特別是針對美方在反補貼調查當中的嚴重失誤，并保留作為世貿組織成員的所有權利。