市場(chǎng)退出 制度引路

到目前為止，金融市場(chǎng)改革在一些方面還落后于整個(gè)改革進(jìn)程。雖然金融監(jiān)管機(jī)制近年來(lái)不斷改進(jìn)，但市場(chǎng)化的金融準(zhǔn)入和退出制度尚未建立起來(lái)，這在客觀上阻礙了中國(guó)金融改革深化的步伐。

引言

金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度為經(jīng)營(yíng)不佳的金融機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)離開(kāi)市場(chǎng)的渠道，對(duì)于消弭金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)金融行業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。2007年6月1日起實(shí)施的新《破產(chǎn)法》第134條規(guī)定：“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第2條規(guī)定情形的（該條規(guī)定了企業(yè)法人的破產(chǎn)界限），國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管措施的，可以向人民法院申請(qǐng)中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法。”可以說(shuō)，該條規(guī)定為中國(guó)出臺(tái)系統(tǒng)完整的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度奠定了合法性基礎(chǔ)。但細(xì)細(xì)考究第134條，終覺(jué)其過(guò)于原則，屬于高度概括的彈性條款，對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的眾多具體問(wèn)題無(wú)力進(jìn)行規(guī)范。基于此，本文擬就以此為起點(diǎn)展開(kāi)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的考察，進(jìn)而提出我國(guó)構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)退出法律制度的指導(dǎo)理念、系統(tǒng)構(gòu)造、機(jī)構(gòu)設(shè)置等若干建議，希望能對(duì)我國(guó)金融法制實(shí)踐有所助益。

金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度的缺陷

目前，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度主要由《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》等及相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和司法解釋組成。

破產(chǎn)清算制度。我國(guó)關(guān)于破產(chǎn)清算程序的基本制度已經(jīng)建立。2006年8月27日通過(guò)的新《破產(chǎn)法》，共12章136條，詳細(xì)規(guī)定了破產(chǎn)清算程序中的實(shí)體制度和程序制度。另外，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟制度，對(duì)企業(yè)法人的破產(chǎn)還債程序，可以適用1991年的《民事訴訟法》。需要注意的是，《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》中也略略規(guī)范了銀行與保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的清算問(wèn)題。

企業(yè)再建制度。企業(yè)再建制度主要是指和解制度與重整制度，兩者的立法旨在恢復(fù)和再建債務(wù)人的營(yíng)業(yè)，避免清算倒閉。關(guān)于破產(chǎn)和解的制度，我國(guó)一直將其置于《企業(yè)破產(chǎn)法》之中，并沒(méi)有進(jìn)行單獨(dú)立法，新《破產(chǎn)法》第九章專門規(guī)定了和解制度。對(duì)于重整而言，新《破產(chǎn)法》第八章，共計(jì)3節(jié)25條規(guī)定了中國(guó)的破產(chǎn)重整制度。同時(shí)，新《破產(chǎn)法》明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，可以適用和解或重整。

其他制度規(guī)范。除法律層面的立法外，我國(guó)還有一些可以適用于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的其他規(guī)范，如最高人民法院所頒布的關(guān)于適用《企業(yè)破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》的司法解釋，國(guó)務(wù)院及其各部委所頒布的通知與命令，其中值得一提的是2001年頒布實(shí)施的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》。但2003年《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》出臺(tái)后，明確了銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)接管、重組和撤銷的權(quán)利，條例的法律效力和適用余地被極大削弱，由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)撤銷工作的制度已經(jīng)名存實(shí)亡。

由于歷史與時(shí)代所限，我國(guó)現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度不可避免地帶有較多缺憾。

一方面，設(shè)計(jì)理念滯后。金融機(jī)構(gòu)是以盈利為其主要經(jīng)營(yíng)目的的企業(yè)組織，在競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生虧損而破產(chǎn)倒閉是正常的市場(chǎng)現(xiàn)象。但由于金融機(jī)構(gòu)自身的高風(fēng)險(xiǎn)性，其倒閉或破產(chǎn)涉及到不特定公眾的切身利益，涉及到金融與社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因此，需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行專門的法律規(guī)制。而我國(guó)恰恰沒(méi)有一套包括破產(chǎn)清算在內(nèi)的完整而專門的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律規(guī)范，沒(méi)有給金融機(jī)構(gòu)退出競(jìng)爭(zhēng)提供市場(chǎng)化的制度安排。實(shí)踐中常見(jiàn)的解決方式仍是行政化方式大行其道，基本以政府管理層實(shí)施注資拯救計(jì)劃為主，在很大程度上無(wú)法去除各類金融機(jī)構(gòu)多年積累的沉疴痼疾。

另一方面，立法技術(shù)陳舊。即使是已經(jīng)存在的某些金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出規(guī)范，對(duì)一些基本的概念和術(shù)語(yǔ)使用不當(dāng)，立法的結(jié)構(gòu)也比較簡(jiǎn)單，某些應(yīng)有的制度沒(méi)有確立，實(shí)踐中經(jīng)常使用的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處理手段還缺乏應(yīng)有的法律定位。立法的簡(jiǎn)陋，導(dǎo)致有關(guān)部門必然會(huì)頒布大量的法律解釋、通知、條例、決議等文件來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐，造成法律適用混亂。若金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出程序中沒(méi)有清晰的法律規(guī)范可依，使用的整改手段必然多樣，這不僅破壞了金融法律規(guī)范的統(tǒng)一，對(duì)金融機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地退出市場(chǎng)也造成了制度上的障礙。

金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度的重構(gòu)

價(jià)值理念的重構(gòu)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則就是在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下優(yōu)勝劣汰，因此，任何一個(gè)國(guó)家都需要建立一套完整的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、市場(chǎng)運(yùn)行制度、市場(chǎng)管理制度和市場(chǎng)退出制度，金融領(lǐng)域也不例外。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度確保金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者是合乎法律要求的；市場(chǎng)運(yùn)行制度為金融機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)提供良好的運(yùn)行環(huán)境從而減少市場(chǎng)交易成本；市場(chǎng)管理制度則通過(guò)對(duì)金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)性、資產(chǎn)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管，確保其穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)；市場(chǎng)退出機(jī)制是在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)法定情況時(shí)，依法將其淘汰出金融市場(chǎng)的制度。

出臺(tái)具體的法律制度時(shí)，應(yīng)避免原先一直將市場(chǎng)退出制度，如破產(chǎn)清算，作為企業(yè)改制工具的固有思想。若按照企業(yè)的改制需要來(lái)制定相關(guān)制度，將會(huì)導(dǎo)致立法指導(dǎo)思想的偏差。若金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度再次作為一種國(guó)有金融企業(yè)改革的工具先制定出來(lái)，就會(huì)不可避免地成為國(guó)家公共權(quán)力限制和干預(yù)較多的一個(gè)領(lǐng)域。而公共權(quán)力的介入，容易使個(gè)人權(quán)利以及作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自治實(shí)體的金融企業(yè)的權(quán)利受到限制，這種限制將阻礙金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中積極作用的發(fā)揮。

法律系統(tǒng)的重構(gòu)。

金融機(jī)構(gòu)不同于一般的工商企業(yè)，稍有不慎就可能影響金融穩(wěn)定，甚至引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文建議對(duì)市場(chǎng)退出制度采取一種更加寬泛的理解，多種市場(chǎng)退出方式應(yīng)有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)一構(gòu)成我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度的整體。

具體而言可以包括：（1）托管。主要是由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)任命一名或多名托管人在一定期限內(nèi)行使對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的組織、人事、財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的控制權(quán)，以便解決財(cái)務(wù)困難并恢復(fù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。（2）撤銷。撤銷是一種強(qiáng)制性的行政行為，一般是在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了重大違法行為時(shí)采用。這種程序必須要求監(jiān)管機(jī)關(guān)組建清算組對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算。（3）破產(chǎn)清算。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資不抵債或無(wú)力償還到期債務(wù)時(shí)，應(yīng)允許債務(wù)人或債權(quán)人向人民法院申請(qǐng)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序，依法將金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)在債權(quán)人中進(jìn)行公平分配和概括執(zhí)行。（4）和解。是指進(jìn)入破產(chǎn)清算或破產(chǎn)宣告之前，有危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)可以與債權(quán)人達(dá)成和解，獲得債權(quán)人的諒解，雙方在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行債務(wù)債權(quán)的處置。（5）重整。就是對(duì)瀕臨破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行拯救以使其恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力并獲得再生。但重整制度成本巨大，費(fèi)事耗力，只能適用于有限的場(chǎng)合。（6）其他法律措施，包括貸款、資本注入或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。目前，鑒于我國(guó)存在各類程序和不同手段，應(yīng)盡快制定一套統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例或金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出實(shí)施辦法，將前述各類市場(chǎng)退出程序明確進(jìn)行界定和設(shè)計(jì)。這不僅有利于法制的統(tǒng)一，而且對(duì)金融機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地退出市場(chǎng)也能提供制度上的保障。

執(zhí)行程序的重構(gòu)。

我們可以考慮在各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立專門的對(duì)本行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的職能部門，監(jiān)督任何金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出問(wèn)題。但是，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立上述部門可能產(chǎn)生另外一個(gè)問(wèn)題，即如何處理行政手段與司法手段之間的關(guān)系。此處，有一點(diǎn)必須要明確，即行政手段的定位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確。金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出采用行政手段僅是司法手段的有益和必要補(bǔ)充，以用來(lái)克服司法手段冗長(zhǎng)和復(fù)雜的弊端。因此，不能再發(fā)生以行政清理程序完全壓抑或者取代司法清算程序的情形，要避免政府權(quán)力對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的干預(yù)和介入。金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建專門的司法程序，最好能有專門的破產(chǎn)法院或在法院內(nèi)部設(shè)立專業(yè)的破產(chǎn)法庭，但由于中國(guó)的特殊國(guó)情，組建專門的破產(chǎn)法院還有些遙遠(yuǎn)。

因此，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度應(yīng)采用一種混合模式，將已有的行政手段與法院監(jiān)管進(jìn)行整合。這個(gè)模式大致可以概括為：金融機(jī)構(gòu)將申請(qǐng)?zhí)峤坏奖O(jiān)管部門，由監(jiān)管部門決定是實(shí)施清算、重整等法律手段，還是實(shí)施行政接管、重組、政府拯救等行政手段。至于行政手段和司法程序銜接的具體問(wèn)題，可以考慮賦予相關(guān)的破產(chǎn)行政機(jī)構(gòu)盡可能多的行政自由裁量權(quán)，但立法應(yīng)同時(shí)明確所有的重大決定都得經(jīng)過(guò)法院的批準(zhǔn)或確認(rèn)。這樣就實(shí)現(xiàn)了法院司法介入的權(quán)威性、公正性與行政機(jī)關(guān)處理問(wèn)題的簡(jiǎn)潔性、有效性的完美結(jié)合。

小結(jié)

最后需要指出：新《破產(chǎn)法》第134條的規(guī)定僅是為中國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出制度的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)，而這一制度的建立并不是獨(dú)立的，它實(shí)際上是一個(gè)法制系統(tǒng)工程，需要一系列配套法律制度的建設(shè)，并且注意與現(xiàn)有制度的銜接與配合。因此，在中國(guó)構(gòu)建完善的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律制度包含了更大范圍的改革，比如建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革以減少行政干預(yù)等更為艱巨的任務(wù)。在一定意義上，這是種更高層次、更為宏觀的立法構(gòu)建。

(作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院)