盡早出臺政策性農業保險法

政策性農業保險具有其特殊性，需要眾多政府部門共同承擔責任，如果不通過法律法規規定其具體支持責任，各地是無力自辦政策性農業保險的。

近幾年來農業保險備受國人關注。一方面，每年的水、旱、風、雹、凍、疫病等災害使部分地區的農業遭受損失，農民因災致貧、因災返貧的現象在受災地區已經不是個別現象。相對而言，國家的救濟和社會的慈善捐助顯得杯水車薪而不能從根本上解決問題。因此，全國人大和地方人大代表五年來一再提議，通過立法建立農業保險制度以解決農業災害的補償問題，保障農業和農村經濟的持續穩定發展和農民的生活安定。另一方面，中央在每年的重要文件中連續強調發展農業保險特別是政策性農業保險的重要意義，希望加快政策性農業保險的試驗步伐，切實保障農業農村發展和農民的災后生活。

農業保險在保險領域頗為特殊，農業保險制度，特別是對農業和農村發展有重要意義的政策性農業保險制度，不是僅僅靠政府的愿望、號召或者保險公司單方面的努力就能建立起來的，而是要靠立法推動。沒有立法，農業保險特別是政策性農業保險制度就不可能建立起來，那么農業的持續穩定發展就會受到影響，災害補償問題以及農民的民生問題就得不到有效解決，大家翹首企盼該法規早日出臺。

立法的迫切性

從政策屬性方面來講農業保險可分為商業性農業保險和政策性農業保險。保險風險比較廣泛或巨大，按照商業經營規則無法由市場提供的農林牧漁產品生產的保險、漁船保險和漁民人身傷害保險，是政策性農業保險。顯然，政策性農業保險產品不是市場能提供或者愿意提供的農業保險產品，其原因是這種產品屬于準公共產品，當商業性保險公司獨立經營時，其收益會遠小于成本，具有相當明顯的外部性，而其社會總收益大于社會總成本。為獲得該險種帶來的社會福利，政府必須以財政補貼或稅收優惠等政策措施推動和支持保險公司經營或由政府直接經營。政策性農業保險和商業性農業保險的區別至少體現在五個方面：

經營目標不同。政策性農業保險制度是依據政策目標建立的，而商業性農業保險制度是根據市場（或商業）目標建立的。政策性農業保險的經營不能盈利也不可能盈利，而商業性農業保險的經營則可以盈利。

發展動力不同。政策性農業保險一般是由政府直接組織經營，或由政府成立的專門機構經營，或在政府財政政策支持下，由其他保險供給主體（股份公司、相互保險公司、合作社等）經營；而商業性農業保險只由商業性保險機構經營。政策性農業保險產品部分由政府買單；而商業性農業保險產品則完全由投保人自己買單。政策性農業保險通常包含著只有通過政府行為才能協調開展的工作，如政策性農業保險與農戶信貸資金發放、農產品出口價格補貼、農業救災、農業生產調整等農業保護措施緊緊地聯系在一起；而商業性農業保險通常通過市場機制就能較好地運作。

盈利性不同。政策性農業保險經營的項目或出售的保險產品一般說來，其保險責任廣泛（包括多種農、林、牧、漁業生產中的風險甚至是巨災風險責任），且保險標的的損失概率較大，從而賠付率較高，不可能盈利；而商業性農業保險經營的項目或出售的保險產品風險責任較窄，保險標的的損失概率較小，賠付率較低，可以營利。

外部性不同。由于參與規模、承保范圍的關系，政策性農業保險具有明顯的外部性，可以增進社會福利；商業性農業保險外部性不明顯。

強制性不同。政策性農業保險通常需要一定的強制性。無論是發達國家還是發展中國家，在開展農業保險時為了解決自愿投保條件下的參與率不高的問題，往往通過有關法律法規，將參與農業保險與其他農業優惠政策相聯系，參加保險者會獲得一定的甚至大部分保險費補貼，或者如果符合投保條件的農戶不按規定投保，就不能得到信貸資金或其他惠農政策支持，出災后不能享受政府救濟，不享受政府價格補貼，不能從政府的生產結構調整中得到優惠等。諸如此類的規定為農民的廣泛參與提供了利益誘導機制，從而使政策性農業保險制度具有了某種強制性；而商業性農業保險一般是完全自愿投保，不具有任何強制性。

鑒于政策性農業保險的特殊性，通過立法盡快建立政策性農業保險制度，無論對經濟和社會發展還是對政府的管理效率提升都有重要意義。政策性農業保險的被保險人是農戶或其他農林牧漁業生產者，表面上的直接利益（風險保障）獲得者也是被保險人，但實際上由于農業災害的頻發性、相關性等特點和農業保險的外部性，使其最終和最大的受益人是政府和國家。受保險保護的農戶和其他農業生產單位在災后獲得及時補償，及時恢復再生產，可以保持農產品市場供應的充足和價格穩定，有利于國家的糧食（甚至食物）安全。當前市場上豬肉價格因為生豬的生產規?？s減而大幅上漲，部分原因在于受疫病死亡損失的打擊，許多養殖戶退出了生豬生產或縮小了生產規模。假如有充分的保險保障，生豬生產者就不會因此而對生產失去信心。

另外，農業保險的損失補償還會大大減輕政府災后救濟的財政責任，增加社會的穩定性。2007年，全國不少省份發生水澇旱等災害，截至8月初的統計顯示，包括農業損失在內的經濟損失已經超過1264億元，盡管國務院決定拿出115.4億元財政救災資金，但其補償額不及損失的十分之一。遺憾的是受災地區的大部分農戶沒有地方投保農業保險，得不到哪怕是生產成本的補償。由此可見，通過立法建立政策性農業保險制度迫在眉睫。

立法擁有堅實基礎

新中國成立以來，我國農業保險試驗陸陸續續有50多年的歷史了，新一輪試驗從1982年算起也有26年了，試驗為理論研究和全面推行政策性農業保險提供了實踐基礎。

搞清了關于農業保險的一系列理論問題，特別是明確了不同種類的農業保險具有不同的性質和推行政策性農業保險的意義。那些保險標的對國計民生具有重要戰略意義，對農林牧漁民的生產和生活保障具有重要影響，保險風險比較廣泛或巨大的農林牧漁產品生產的保險，例如多風險農作物保險、畜禽死亡保險、漁船保險和漁民人身傷害保險等，具有準公共產品的性質，要實行政策性經營。其他的農業保險種類，例如風險容易分散，保費負擔相對較小的農作物雹災保險、火災保險等可以由商業性保險公司通過保險市場供給。

同時，明晰了政策性農業保險對國家經濟發展戰略與城鄉統籌和諧發展的特殊意義和作用。政府實際上是政策性農業保險的第一需求者。在我國加入世貿組織之后，開辦政策性農業保險不僅是最大限度運用WTO的規則加強農業風險管理和提升我國農業發展水平的需要，也是現階段農村社會保障制度建設的需要。

政策性農業保險需要通過一系列政策來推進，其中最重要和核心的政策就是財政補貼政策和稅收優惠政策。由于政策性農業保險承保的風險責任廣泛，標的的風險頻率范圍廣、損失大，加之經營成本高，產品的價格（費率）比普通財產保險要高得多，我國規模普遍不大的農業經營規模特別是大田作物的生產經營預期利益不高，而農業保險的投保人又是支付能力較弱的農民，這就使得農業保險的推行必須要有政府給予保費和經營管理費的財政補貼，并且免除其各種稅賦。這實際上是世界上所有推行農業保險的國家成功經營的共同經驗。

探索了政策性農業保險的多種組織形式和經營模式。26年經營農業保險和準政策性農業保險試驗過程中，除了商業性保險公司之外，還出現了（或出現過）經營農業保險的保險合作社，農業專業協會、相互保險公司等組織形式，也同時探索了多種經營模式，例如，商業保險公司獨立經營模式，商業保險公司共同承保模式，商業性保險公司與地方政府聯合共保模式，地方政府經營商業保險公司代辦模式，農民合作互助經營而商業保險公司提供技術服務和再保險的模式等。不僅豐富了我國的保險業的經營實踐，也為政策性農業保險的模式選擇和法律規范提供了基礎。

實踐表明，政策性農業保險離不開一個由中央政府授權遵照統一法規協調各有關政府部門政策的管理和監督機構。政策性農業保險業務雖然可以由保險監管部門監管，但其經營涉及到財政補貼特別是中央財政補貼，還需要特殊的稅惠政策、特殊的金融政策以及價格監督機制，同時在我國特殊的條件下，政策性農業保險范圍的確定、農業風險的評估和風險區劃，以致展業和定損理賠都需要得到農業、氣象行政和業務部門的支持，因此，沒有一個由中央政府授權的可以與財政、稅務、農業、氣象、金融、發展改革等部門有效協調的管理機構，政策性農業保險難以順利推行。

農業保險經營必需的條款和費率規章、經營規范，都有了一定的經驗積累，也初步形成了一支經營農業保險的技術隊伍。26年來，試驗的農業保險險種有數百個，逐步形成了規范的條款，同時積累了厘定費率的風險數據和展業、簽單、定損、理賠的寶貴經驗，為科學有效經營政策性農業保險和再保險創造了技術條件。其間也初步培養了一支技術隊伍，這只隊伍最多的時候曾有近萬人。

總之，26年的試驗和研究，為政策性農業保險的法律法規制度框架設計和起草奠定了堅實的基礎。已經提交國務院法制辦審議的《政策性農業保險條例（草案）》正是在這些試驗成果的基礎上完成的。當然，許多理論和實踐問題，例如中央和地方財政補貼的范圍、力度、方式，經營模式是統一還是“自選”，經營政策性農業保險的合作組織由誰審批等，還需要在《政策性農業保險條例》執行過程中逐步總結和確定。任何法律法規都不會一次到位，會隨著實踐的發展而不斷修訂和完善。

藉立法推進政策性農業保險

在統籌城鄉發展和建設社會主義新農村的思路之下，通過立法盡快全面推行政策性農業保險是關心農民生產生活，加強農業和農村建設，加快城市化進程的的具體體現和重要步驟。

政策性農業保險具有其特殊性，需要眾多政府部門共同承擔責任，需要一系列發展政策，特別是一定的財政支持。從多次調查的情況看，中央財政支持更具重要意義，如果不通過法律法規規定其具體支持責任，那些最需要政策性農業保險保障的省份，尤其是中西部的國家商品糧、肉、奶、蛋、菜基地的省份，是無力自辦政策性農業保險的。

2007年，除了吉林、新疆、四川、江蘇、內蒙古、湖南、黑龍江等七個省份由財政部支持進行政策性農業保險試點之外，此前只有上海、北京、浙江、江蘇、黑龍江農墾系統等地是由本省市或系統財政支持進行試點。面對頻繁的天災，大多數中西部的受災農戶依然得不到哪怕是直接生產成本的補償。即使已經自行試辦政策性農業保險的省份，也因沒有國家層次的法律法規依據，得不到中央的財政和稅收政策支持，即使地方出錢或者想給予稅收優惠也于法無據，因此對擴大試驗規模相當謹慎。

事實上，在試驗中各地都有過不同層次的試點辦法，由于地域狹小以致于難以在空間上分散農業風險、地方財力不具有可持續性、部門之間難以協調配合等原因，各地的試驗一再遭受挫折。這也從反面證明，沒有全國性的法律法規對各部門的職責作出明確規定，只有某個或某幾個部門或地方的法律法規、試點辦法等，不可能有效推進政策性農業保險。

1997年國務院曾經讓兩個部委提出過兩個推行農業保險的方案，但因為種種原因兩個方案都被擱置下來，這一放就是10年。筆者呼吁有關法律法規應盡快出臺，弱質產業的農業發展不能再等待，作為弱勢群體的農民的民生問題也不能再等待。

（作者系首都經貿大學農村保險與社會保障研究中心主任）