制度安排：交通廉政文化建設的具體路徑

領導、機構、程序三方面的制度安排囊括了任何一種組織必須涵蓋的三大要素：主體成員、機構設置以及規定程序的工作制度。因此，交通廉政制度文化建設也必須從領導制度、機構制度和程序制度展開。

一、領導制度安排

領導在組織中具有至關重要的影響，因為領導風格往往塑造了組織的氣氛。那些卓有成效的領導者往往為組織的發展提供方向，推行有效的多功能團隊的協作和融合。研究表明，管理者個人的領導風格大約在70%的程度上能夠影響其所領導的組織氣氛，而組織氣氛在大約30%的程度上能夠影響組織績效的提升。因此，交通廉政制度文化建設也必須以領導干部為主體重心，按照決策、執行、監督三個方面的權力邏輯順序，展開對領導權力的制度安排。

1.在決策方面，轉變家長式的一元領導機制。在交通廉政制度文化建設中，應借助黨內條規和國家法律，對各級黨委、政府，尤其是黨政“一把手”的決策行為予以更加強有力的規范，以保障決策的民主性。一方面，通過適度的授權和合理的分權，解決“一把手”權力過分集中的問題。另一方面，要抓住決策這個主要環節。首先，健全決策機制，制定、完善并嚴格執行領導班子議事規則。其次，完善決策程序。摒棄兩個“凡事”，即凡事只要“一把手”知道就可以，程序定不定無所謂，凡事只要“一把手”點頭就可以，程序走不走無所謂。最后，要充分發揚民主，建立對領導干部特別是“一把手”的民主評議、民主監督制度。

2.在執行方面，強調權力的來源與權力義務的對等。在權力的行使、決策的落實，具體到交通規劃的設計、項目建設的進行等權力執行環節，必須注重培養交通領導干部的民主法治的權力觀，明確權力取之于民，明確手中權力來源的合法性，明確手中權力的界限。同時通過對責任和義務的強調，突出權力肆意行使的代價。當前，權力執行方面要重點抓住以下環節：

實行權力清單制。對于交通行政部門的領導干部，不論是承擔領導職務的負責人，還是基層具體部門的一般領導，都要做到權力明晰，要結合部門和單位實際，認真進行權力分解，避免職權交叉、職責死角等現象。同時還要做到權責一致。

建立宣誓合同制。引用國外領導人員的宣誓就職做法，在交通行政部門提倡和落實各部門領導人就職前的宣誓制度：上任前在其職責覆蓋的范圍內，公開地向全體職工和其他部門領導以及上級領導宣誓。另外，在主持和負責重大項目工程建設時，同樣應當進行宣誓儀式。通過正式的、公開場合的宣誓給宣誓人一定的心理壓力，促使其產生責任壓力，防止違法、違紀濫用權力。

落實連帶責任制。在交通建設領域實行項目法人負責制，行政下級發生的問題，上級也相應承擔應有的管理和領導責任，負有監督職能的部門也要承擔監督失職的責任。

3.在監督方面，實現全面監督制約機制。任何事物之間都是相互聯系、相互制約、相互促進的。因此，要有效發揮對交通系統領導人監督的作用，必須形成一個相互協調、相互補充的監督體系，融黨內監督、行業內紀檢監督、行政監督、職能監督于一體，形成縱向到底、橫向到邊、嚴密有序、務實高效的交通行業內部監督體系。

一方面，必須轉變以往以事后監督為主的單一形式的制約機制。通過嚴格選拔領導干部、加強對廉政文化建設的領導等方式加強事前防范；借助完善對領導人的經濟責任審計思路來突出事中監督，實現事前、事中、事后全程性監督。既要強調任期審計，也就是在領導人任職期間對其進行審計，對領導干部進行的與職權相關的經濟活動產生的經濟責任履行情況進行審查和評價，以檢查機關的財務收支、相關企業的生產經營活動是否存在差錯或舞弊行為，督促領導人正確履行職責。也要強調對領導人任期內負責具體建設項目，按照《交通建設項目審計實施辦法》對其進行建設前期審計、建設期間審計、竣工決算審計。

另一方面，形成交通行業內部民主監督的機制和氛圍。交通行業內部基層公務員以及交通企、事業單位的職工對相應部門的領導人工作接觸多，甚至會接觸其個人生活。因此，他們對領導人的工作作風、廉政情況等了解最透徹。實踐中，監督之所以不夠有效，很大一部分原因是“不敢監督”、“不愿監督”，而并非無人“監督”（了解領導情況）。由此，應在行業內倡導，由交通部制定《交通行業內部舉報辦法》，規定舉報獎勵制度、舉報人跟蹤調查保護制度、保密制度，以及運轉高效率的舉報中心等等。通過該規章的制定和規范運行，以期在交通行業內部形成良性舉報網絡，擴大員工們的有效監督。

二、機構制度安排

不論政府組織還是企業組織，其組織內部必然有其自身工作單位的設置和安排，實現部門內的分工同時防止權力集中，這樣的制度規定我們稱之為機構制度。交通部門也不得例外。我們以為，交通部門內部制度安排應當遵循以政企分開為原則，以“一正四副”制、過錯責任制、分權制衡制、紀檢黨建監督制為主要內容，因地制宜地進行各地各部門的機構設置。同時吸收各地各部門先進做法和經驗，輔之以交通項目建設過程中的臨時機構的設置。

1.政企分開。交通廉政文化建設不僅需要積極地預防腐敗，同時需要積極地節約成本，減輕財政負擔。從這點來看，在交通廉政文化建設中，有必要進行適量的市場化運作。作為管理機關，交通行政管理部門必須為公眾提供廉潔、廉價、高效、便捷的公共服務。但是，受到自身職能的限制，因而僅僅依靠傳統技術或手段顯然會降低行政效率，甚至耗費更多行政成本。因此，惟有舍棄交通部門目前使用的傳統落后的技術和手段，擺脫交通部門內部的企業性質的非競爭性機構，轉而引入市場化主體的專業性技術手段，才能降低行政成本。

2.機構設置。內部機構的制度建設是通過對交通部門內部組織機構的科學設置，實現合理的職務分工，以期對各機構、特別是各機構的領導人進行有效的監督和制約。我們認為：交通行政機構的內部權力配置應當注意四點：

“一正四副”制。以部長為首的交通部門對外重大事項的決定權應由“正”部長作出，由部長負總責。副部長的設置有利于協助部長分管內部各個機構的具體工作。由于副部長真正觸及具體工作，因此，該職位的設置應當不宜偏少，防止過分集權，但也不能超過《國務院組織法》規定的四人上限。部長應享有一定的對副部長的人事提名、任免權；部長與其副部長之間也應當建立連帶責任制度。

過錯責任制。對二、三兩級負責人（副職與各具體部門負責人）的責任追究適用過錯責任制。對三級負責人的責任追究適用一般過錯責任制。在三級負責人違法違紀的情況下，對分管該具體部門二級副職的責任追究應當適用過錯推定責任制。

分權制衡制。具體部門的機構設置必須科學、合理，形成相互間的分立和制衡。主要表現為人事、財務、審計三項重要權力必須相互獨立，防止集權于一人。另外，由于交通部門的行業屬性，規劃的權力應當受到格外的重視，其它涉及重大項目資金的具體權力部門或單位也應當列為關注焦點，加強監督和管理。

紀檢黨建監督制。應形成以紀檢部門為主的黨的基層組織，以承擔整個機構的相對外部性的監督職能。黨組織履行監督職能時，其工作方式應當只能是向部門一級負責人接觸和反映，再由一級負責人履行其向下的行政監督職責。

3.規范項目臨時機構。建立和完善交通工程招投標領導小組。項目設立的同時必須配套成立交通工程招投標辦公室，負責交通工程招投標工作的組織實施。同時建立和完善招投標評委庫，選拔具有較高專業水準、中級以上專業技術職稱的專業技術人員組成招投標評委庫。每次招標要在紀檢、公證部門的監督下，隨機抽出7-9名成員組成招標委員會，負責該項目工程的評標。

建立和完善采購領導小組以及若干采購小組。深入明確領導小組負責的職責和任務：批準設備購置計劃及項目分包、外委計劃；負責成立不同的專門采購小組等。采購小組的職責包括：具體實施領導小組批準的采購計劃以及工程外委分包項目；適時召開議標、評標和開標會議，選定能提供性能、質量符合要求，售后服務好、資質可信、價格合理的供應商，并同供應商談判、簽訂合同等。

建立和完善會計結算中心，繼續加強對專項資金的使用管理，避免暗箱操作。具體而言，即采取項目專項資金閉合運作模式：業主及其開戶銀行對承包商的資金匯入、匯出、費用開支實行全過程監控，提高資金的使用效益，降低資金使用的額外成本。

三、程序制度安排

程序制度安排的中心是推行陽光交通政策，主張在交通行業內部積極構建和完善對人、財、物的程序制度，把程序的公開透明、公平公正特質貫穿和滲透到整個交通行業公共領域，以期形成交通各部門、各領域的規范化、程式化工作思路，促成行業內部的透明、潔凈。公開是程序制度安排的重心。圍繞這一核心原則，應明確規定交通部門政務公開的組織領導、政務公開的指導思想和基本原則、政務公開的形式和路徑、政務公開的內容等等。應制定交通系統政務公開條例加強對重點部位、重點環節、重點崗位的人、財、物的內部監督。以政務公開為重點的陽光交通必須依靠各個機構自身的檢查與其他機構的督查相結合，整合內部人事監督、審計監督、紀檢監察等等的力量，形成監督的合力。

在交通行業內部構筑程序制度網絡必須建立在以下制度節點基礎上：

1.人員公示制。一方面，將交通系統各級領導干部上任、轉任等新職位任命情況提前公示，作為必要的任免程序。行業內部一旦有相關人員反映被公示領導有不符合任免要求和條件的，應直接根據公示提供的電話向人事或紀檢監察等部門反映。另一方面，在交通大、小工程地段和項目部設立廉政建設公示牌，公示建設各方負責人、廉政監督員、派駐紀檢監察員姓名，并告知舉報電話和監督內容；在交通管理、執法的經常性固定區域設立管理、執法人員公示欄，公示在該地段、地區進行交通管理、執法的人員姓名、編號，所屬具體部門等身份情況，以防止非法執法。

2.項目關卡制。這一程序制度主要適用于交通項目工程監督領域，以交通行政機構為監督主體的部門必須從立項開始履行監督職責。

以工程質量為中心，可以將項目建設分為“十大關口”，以保證交通工程的質量來促進廉政的落實。一是立項關。負責工程質量的監督站。首先應積極介入可行性研究階段的質量控制，協助項目主管部門和監督部門加強可行性研究報告的審查和審批，避免項目的低水平重復建設和缺乏論證匆匆上馬的情況。二是設計關。要嚴格設計自治的審查和設計方案的會審制度，做到精心設計，避免出現設計缺陷或設計上的浪費。三是資質資信審查關。嚴禁無證設計、無證施工和非法承發包等違法違規的建設行為。四是市場準入關。對那些信譽好、工程質量過硬的企業，歡迎他們進入建設市場，對那些質量意識差的企業要堅決拒之門外。五是質保體系和工程質量抽查關。對建設主體行為進行有效的監督，督促各單位增強質量意識。六是試驗檢測關。質監站要督促施工、監理單位建立工地實驗室，按規范和標準嚴格進行施工自檢和監理平行抽檢，保證質量控制用數據說話。七是內業資料抽查關。抓好施工自檢、監理抽檢等內業資料的抽查和規范化管理。八是合同糾紛的協調和質量事故處理關。要站在客觀公正的立場上積極協調處理參建各方之間的合同糾紛，客觀公正地處理好質量事故。九是工程質量鑒定驗收關。質量鑒定必須鐵面無私，嚴格執行交、竣工驗收制度和驗收程序，通過層層驗收把關，才能確保工程質量的全面落實，才能避免以次充好，頂住驗收中的各種腐敗現象。第十是工程使用階段的質量維修關。工程驗收后，在缺陷責任期內出現的質量缺陷，應當由責任單位進行維修，并要求保質保量。

3.財務公開制。在工程財務管理中應重點抓好三大環節的管理。一是要改革“一支筆”審批制度，嚴格資金支付程序，對工程資金支付，要堅持按合同和工程概算調度資金，以工程計量為基礎，以日常記錄和合同條款為依據，先由施工單位提出支付申請，經監理單位審查、項目單位內部分級審批后，才能辦理工程支付手續，對行政經費支付也要實行分級審批制度。二是加強工程資金監管。要推行項目資金閉合運作管理，在工程簽訂合同后，由承包商在項目單位和開戶銀行核準的銀行開立基本賬戶和專款賬戶，接受項目單位和銀行的監督，確保工程資金的使用安全。三是要加強內部審計監督，開展定期和不定期的自查內審。

4.重大事項公開制。重大事項主要包括：一是重大決策事項，如單位的人事、資產重組、行業改革等等。二是生產管理及經營中的重點問題，如工程承發包、大件采購、資產報廢等。三是涉及職工切身利益的較大事項，如職工福利、下崗分流、收入分配等。四是領導班子和成員廉政建設情況，如個人工資收入、住房、出差、出國費用情況等。以上四點事關重大，應該予以公示。重大事項公開的方式可以采取職代會報告、設置公示欄、召開黨政聯席會、書面通知等形式。

5.會計委派制。交通工程項目應實行“會計委派制”和“會計派駐制”。前者指由交通部、交通廳等上級部門從各地抽調非行業內的會計專業人員組成會計管理局，對下級單位、重點工程項目或所屬企業委派會計。而后實行會計派駐制，對派駐單位實行財務監管和控制。委派會計的工資、獎金等待遇由原單位轉到會計管理局集中管理，并由該局負責他們的任免、考核、工資、獎金、晉升等。□