交通廉政文化建設的域外經驗

在全球化的今天，交通廉政文化建設已不再是一個國內問題，借鑒和吸收域外交通廉政文化建設的經驗對當下我國交通廉政文化建設有著十分重要的積極意義。綜觀國外和境外反腐斗爭的歷史與現狀，我們發現，無論是發展中國家和地區，還是發達國家和地區，其交通廉政文化建設都有許多共性特征經驗。

一、反腐法制化：交通廉政文化建設的重要保障

反腐法制化具有全局性、穩定性和長期性等其它反腐形式無法比擬的優點，這是域外治理腐敗的一條重要經驗，也是交通廉政文化建設的重要保障。許多國家都十分重視法律在交通廉政文化建設中的作用，把有關反腐的活動都納入法律調整的范圍，從而努力實現交通廉政文化建設的法制化。整體而言，各國廉政立法制度有以下主要特點：

1．廉政立法歷史悠久。與其經濟社會發展的程度相適應，西方國家的廉政立法歷史悠久。美國是制定防范和懲處公職人員犯罪法律較早的國家之一。早在1883年，美國就頒布了《文官制度法》，1978年修訂為《文官制度改革法》。該法要求政府公務員奉公守法、廉潔自律、不得貪贓枉法、不得以權謀私、不得營私舞弊等。英國在1889年頒布了世界上第一部反腐敗法，即《防治公共機構腐敗行為法》，以防范和控制腐敗蔓延。瑞典政府為了確保公務員的廉潔，于1919年制定了反對在商業活動中行賄的法律。

2．廉政立法較為齊全。西方國家既有反腐的一般法律規定，又有反腐的專門法律規定；既有立法機關的法律規定，又有行政機關的行政命令。例如，美國政府發布了大量的行政命令，確立廉政標準和廉政行為準則。而日本自明治維新以來，就建立了一套較為完整而嚴格的廉政法律法規，并在實踐中不斷充實和完善。

除了這些一般意義上的廉政立法之外，許多國家還十分重視在專門的交通立法中規定有關廉政方面的內容，或者至少可以說，立法中相關的制度規定事實上可以有效防止交通腐敗的產生。例如，加拿大于1967年制定了《加拿大國家運輸法》，這是加拿大議會所制訂的第一部運輸法。1987年聯邦議會對該法進行修訂，制定新的《國家運輸法》，1996年又修改為《加拿大交通運輸法》，該法強調盡可能利用競爭和市場作為提供經濟有效的運輸服務的基本手段，從而排除行政手段的任意干預。這樣一來，交通行政權就得到了事實上的有效制約，其被濫用的可能性大大降低，腐敗必然隨之減少。這充分體現了制度防腐的優勢所在。事實上，加拿大的《交通部法》、《航空法》、《海洋運輸法》、《海洋運輸安全法》、《鐵路運輸安全法》、《貨物空運法》、《危險品運輸法》、《機動車安全法》等主要的交通運輸法律法規都規定了相關的制度和措施，有效防止腐敗的滋生和蔓延。

3．廉政立法嚴肅有效。法律的效力是法律的生命。因此，西方國家特別注重廉政立法的法律效力。例如，美國1989年通過《廉政改革法案》，該法案把有關政府工作人員卸職后重新就業限制規定的適用范圍擴大到國會議員和高級政府官員，這使美國廉政立法更加嚴密有效。新加坡是目前為數極少的在高度發展經濟的同時，又能有效遏制腐敗現象蔓延的國家。為了有效地懲治腐敗，新加坡政府采取的主要措施是加強法制建設，依法治貪。為了保證各級政府官員的清正廉潔和機構的高效運作，新加坡制定了《防止貪污法》并多次修改、《沒收貪污所得利益法》、《公務員守則和紀律條例》以及《公務員懲戒程序規則》等重要法律法規，從而有效規范公務員的行為，預防腐敗的產生。

4．注重道德規范向法律規范的轉化。西方許多國家早就認識到廉政建設不僅僅是一個法律制度問題，更是一個道德規范和行政倫理問題，因而在反腐時十分重視將這兩者結合起來。在美國，提高公職人員道德水準成為70年代以來反腐立法浪潮的一個主要內容。這些反腐立法包括：1970年通過的《有組織的勒索、賄賂和貪污法》，1977年的《對外賄賂行為法》，1978年的《文官制度改革法》、《監察長法》和《政府道德法》等。尤其需要指出的是，美國在1978年制定了《政府道德法》，授權成立政府道德署，負責指導全國行政的廉政工作、制定行政系統統一的行為準則和廉政計劃。另外，行政系統的每個部門都有自己的道德署，負責制定適合本部門特點的行為準則補充規定，與政府道德署協商制定并實施本部門的廉政計劃。政府各主要部門和機構中還設有專職道德官，他們專門負責審查和處理本部門中的個人利益和公共利益的沖突。^[1]45

需要強調的是，反腐法制化只是域外治理腐敗最為有效的制度之一。除此之外，其他制度還包括財產申報制度、高薪養廉制度、公職人員輪換制度、政務公開制度、財務制度、審計制度、人事制度、稅收征管制度、公務回避制度、官員問責制等，它們相互作用，共同防治腐敗這顆社會毒瘤。

二、監督社會化：交通廉政文化建設的銳利武器

加強社會監督無疑是交通廉政文化建設的銳利武器。監督腐敗不僅是政府的責任，更有賴于公民、社會組織和新聞媒體的強大監督。盡力爭取社會各界對反腐工作的支持與合作，采取廣泛措施吸引和組織公眾直接參與反腐斗爭，是交通廉政文化建設的重要內容。

事實上，在許多國家和地區，有相當一部分腐敗案件得益于新聞媒體的揭露。例如，1988-1989年日本里庫路特股票案，竹下登首相下臺，前首相中曾根康弘被傳喚，宮澤喜一等一大批政要陷入股票受賄丑聞。披露此案并窮追不舍的就是日本發行量最大的《朝日新聞》。1972-1974年導致美國總統尼克松下臺的水門竊聽案，是《邁阿密先驅報》等媒體揭露出來的。1986-1991年美國“伊朗門”案，1986-1990年法國“發展路口”案，1989年希臘總理帕潘德里歐因經濟和桃色丑聞下臺等一系列腐敗案件，都是由新聞媒體首先曝光的。^[2]

即使在發展中國家，新聞媒體的監督力量也不容忽視。根據2007年6月發布的“西非貿易和交通問題報告”，西非國家充分認識到交通對貿易的積極意義，以及交通腐敗對經濟的消極影響。在這些國家，交通警察對公路貨物運輸人員的索賄現象特別嚴重。對此，上述國家政府充分動員新聞媒體進行報道。例如，2007年4月《加納時報》就披露了一位加納交通警察向卡車司機索賄的情形。很快，加納警察總長就公開表示譴責那些腐敗行為，并承諾對那些接受賄賂之人實施嚴懲。這位司機在接受記者采訪時表示，“這并不是針對我一個人的新聞，在加納，任何一位司機都會告訴你交通警察是如何執法的。不管你的卡車是一切正常還是有什么問題，警察都會向你索要錢財。我認為，政府必須要采取措施解決這個問題了。它正在毀滅加納精神”。

此外，隨著民主化浪潮的推進，社會團體在反腐斗爭中正發揮著不可替代的作用。例如，韓國1994年成立的“參與聯大”明確提出自己的活動宗旨:“開展反腐倡廉運動，建設廉潔透明政府”。1999年成立的“反腐敗國民聯大”提出的活動宗旨是：“建設無腐敗現象的干凈國家”。具體地說，這些市民團體開展的反腐敗活動包括以下幾個方面：一是推動廉政立法。韓國政府制定的《腐敗防止法》正是通過市民團體的艱苦努力所取得的成果。二是對腐敗案件的舉報和監督。受理市民舉報和監督腐敗是韓國市民團體最為普遍的反腐方式。同時，隨著信息技術的發展，市民團體紛紛利用因特網設立市民舉報中心開展反腐行動。三是對市民開展反腐教育。公務員的廉潔意識教育是反腐運動取得成功的必要條件，這些市民團體通過舉辦學術研討會等方式積極開展相關教育活動，從而使人們不愿腐敗。^[1]252-255

由此可見，以新聞媒體監督和社會團體監督為主要表現形式的社會化監督是防止腐敗的一種有效形式。在遏制腐敗的過程中，社會化監督的窮追不舍和深度挖掘，一方面促進了公民道德意識的覺醒，另一方面對潛在的腐敗官員產生震懾作用。這既為交通廉政文化建設提供了良好的社會環境，本身也能有效監督交通領域的腐敗行為。

三、誠信自覺化：交通廉政文化建設的內在動力

按照透明國際的解釋，腐敗的本質就是濫用公權力為自己謀取私利。也就是說，掌握權力的個人或機關為了個人或小集團的特殊利益，濫用公共權力，違反公共道德，侵害公共利益，從而牟取不正當私利。在這種情況下，權力被異化，誠信蕩然無存。可以說，腐敗的產生與誠信的缺失存在密切的聯系。

從世界上清廉度較高的國家和地區的成功經驗來看，崇尚誠信、以廉為榮、以貪為恥的文化價值理念對于預防腐敗發揮著積極的作用。有學者曾對瑞典和東歐國家的誠信度做過比較，得出的結論是：社會誠信度越高，腐敗就越少，反之腐敗就越多。可見，隨著誠信的逐漸缺失，腐敗就會不斷延伸，反之亦然。

目前，誠信自覺化最為成功的國家當屬瑞典。因受歷史和文化的影響，腐敗行為在瑞典被認為天理不容。健全的制度和嚴密的監督使得腐敗不能，而且，腐敗行為一旦被查處，涉案官員將為此付出慘重代價。更為重要的是，貪污受賄等腐敗行為被視為羞恥之舉，誰要是背負此等罪名，將難以在瑞典社會乃至整個歐洲地區立足。瑞典的公民普遍認為，誠實守信是必須遵守的社會準則，也是一種美德，這樣的榮辱觀念深入人心。

瑞典之所以能在透明國際每年度的清廉國家排名中始終位于前列，在相當程度上與其誠信自覺的價值理念是分不開的。理念是世界上最強大、最重要的現實力量。在誠信的價值理念指引下，國家公職人員必然會在內心深處自覺產生對腐敗行為的鄙視而不愿介入其中。因此，對交通腐敗防患未然的最佳方法在某種程度上就是推廣這種誠信自覺文化，它是交通廉政文化建設的內在動力。

當然，樹立誠信自覺的價值理念離不開教育。更為重要的是，很多廉潔度較高的國家和地區，不僅重視誠信自覺教育，而且從立法的高度規范公職人員的誠信行為。例如，英國政府制定了《公職人員履行公務基本原則》，這些基本的原則包括：無私、廉潔、客觀、負責、公開、誠信和表率。日本于1999年通過了《國家公務員倫理法》，加強公務員誠信建設。韓國早在1981年就頒布實施了《公職人員倫理法》，該法對于推動韓國公職人員的誠信建設發揮了積

極作用。

四、市場化改革：交通廉政文化建設的必然趨勢

在廉政文化建設中，就改革趨勢而言，各國普遍的做法是放松規制，探索在公共服務領域如何引入市場競爭機制，從而發揮市場的有效調節。采取這一做法的原因在于：主觀上，西方國家深刻認識到資源壟斷的危害。不可否認，交通腐敗屢禁不止的關鍵在于，交通部門對其提供的公共產品和服務具有高度的壟斷地位，而壟斷極有可能導致腐敗。客觀上，上個世紀70年代末80年代初，許多西方國家都面臨嚴重的財政赤字，這迫使政府及其部門必須尋找傳統管理的替代形式，以適應現代化的管理需要。進行改革成為政府及其部門的必然選擇，改革是鏟除腐敗產生土壤、減少腐敗產生機會的有效途徑，屬于交通廉政文化建設的治本措施。

英國采取了民營化模式，主要表現為引入顧客觀念，將社會公眾和企業這些政府服務對象視同市場上的顧客，政府僅僅是一般意義上的公共產品提供者，顧客作為平等的市場主體有自由選擇權。雙方角色變化帶來的直接后果是，政府只能通過改善服務水平，提高績效來贏得顧客。瑞典則是在響應世界性公共領域市場化改革的洪流下，開始自己的政府改革。針對原來主要由政府獨家提供公共產品和服務的局面，著重強調引入競爭機制。他們提出一種“挑戰權”理論，即主張私有企業如果認為自己能夠提供有競爭力的公共產品和勞務，可以有權挑戰每一個國有實體。在國家對于基礎領域和公共事業領域的重要環節保持必要控制力的前提下，瑞典著手在公路、鐵路、民航等基礎領域讓出一部分空間，改由私人投資和經營。^[1]107

在最廣泛的意義上說，增加私有部門在交通領域的投資將會增強責任和提高效率，這一點是毫無疑問的。盡管在某些情形下可能存在失敗的例證，但是，全球范圍內絕大多數項目的結果都證明，私人投資介入公共交通領域具有積極意義。隨著私人資本的引入，效率和服務指數表明這種情形可以得到持續改善。

與此同時，很多公私合營項目也有助于確立一些調控框架，這些框架對于保護公眾免受壟斷權濫用的危害、并確保滿足安全和公眾關注的其他事宜而言都是非常必要的。

應該說，公私合營的方式確實具有一些優勢：首先，項目管理效率得到提高，因為風險同時由私營公司承擔，而不是由國家單獨承擔。其次，由于私營企業的競爭，能夠提供更好的服務和適宜的價格，從納稅人的角度來講，項目總開支降低了。更為重要的是，公私合營方式可以有效制約公權力的濫用，從而抑制腐敗的滋生和蔓延。

目前，不論是發展中國家還是發達國家，都已經充分認識到公私合營這種市場化方式對于杜絕交通領域腐敗現象具有積極意義，并將之付諸實踐。例如，美國交通運輸業就熱衷于公私合營模式，美國許多地區道路基建商目前都在重新評估他們的投資計劃，以適應公私合營模式。美國至少有18個州在公開討論交通項目的公私合營模式，這些項目為私有資本市場提供了廣闊的空間。法國高速公路也實現私有化。法國財政部于2006年發表聲明，宣布法國政府以148億歐元的價格將國內三大高速公路公司中的國有股份轉讓給法國或外國私有公司。巴西的很多公路項目也由巴西聯邦政府首次采用公私合伙特許經營的方式進行建設。同時，克羅地亞也以公私合營的融資方式修建了通往斯洛文尼亞邊境的一條公路，并正式通車。加拿大交通運輸部更是確立了“整合緊固的交通運輸政策框架內政府和私營部門間的伙伴關系和合作關系”作為其可持續交通運輸系統的指導原則。

事實證明，凡是在交通領域采取公私合營模式的國家和地區，腐敗的發生率相對較低。這種改革模式的根本做法是在公共服務的生產和供給中打破傳統的行政壟斷，代之以引入市場和社會的力量，以期運用競爭壓力達到提高服務質量、降低服務成本的目的。市場化改革的關鍵是引入競爭機制，形成一股對公共權力的制約力量，從而在源頭上遏制腐敗發生。

五、決策民主化：交通廉政文化建設的客觀要求

交通對人民的和平、安全和公眾福利發揮著重要作用，在整個國民經濟的良性發展中具有不可替代的基礎地位。近年來，世界各國對交通的投入大幅度增加。例如，世界銀行的一份最新研究表明，東亞發展中國家未來五年內需要超過1萬億美元的資金，用于公路等基礎設施建設，以適應城市規模的迅速擴大、人口的持續增長和私有部門不斷增長的需求。巨大的投入，要求交通部門必須保持清廉，否則，腐敗必然泛濫成災。

在這種情況下，要防止和杜絕交通部門的腐敗現象，必須強化民主決策過程，用好這些投入，用實這些投入。誰都無法否認，有相當一部分交通部門的腐敗是因為權力過于集中而導致決策專斷造成的。這是西方國家交通廉政文化建設的一條重要經驗，也是交通廉政文化建設的客觀要求。

德國的經驗充分證明：民主的交通決策能有效防止交通腐敗，從而促進交通廉政文化建設。在德國，交通決策過程采取的步驟是先草擬決策內容，然后與股東商討這些內容的可行性，最后由政治家做出決定。一方面，這種決策過程可以確保行政部門受民主程序的控制和指引，從而杜絕權力的濫用，有效防止腐敗的滋生和蔓延。另一方面，決策執行過程的運行也是按部就班，并充分考慮地方的具體情形和現有預算，其目的在于實現某些衡量指標，實際上，這些指標本身就是決策內容的一部分。

例如，在一份旨在實現可持續發展的綜合交通發展決策中，交通決策部門會將所有交通工具的現有狀況都納入分析范圍之內，并描述各自未來的發展前景以及所有被認為必要的措施，針對所有的這些措施，全面考慮其未來需求、經濟發展、城鎮發展以及預期目標（例如，城市環境質量、城鎮發展等）。這份綜合決策的一個重要內容就是確定未來交通發展的方案，包括對環境、財政和城鎮發展的所有后果。這使決策者有可能獲得某種清晰的印象，并將之作為自己選擇的基礎。在這種情況下，所有的交通工具都是評估過程的一部分，而且，一般來說，評估的目的就是在各種不同的交通工具之間尋求平衡。

接下來，將詳細地描述諸如公共交通或自行車這些專用交通工具的發展規劃。如今，對德國城市而言，公共交通規劃是必不可少的，因為它們規定了公共交通供給的質量和數量，這種供給完全是基于競標而實現的。限制性因素主要在于現有預算。自行車交通規劃分析目前的形勢，并描述各個城市試圖采用哪些措施來增加自行車交通的占有份額。降噪規劃則分析各個城市的噪音程度，這些噪音大多數是由交通造成的，尤其是汽車和貨車交通。

由此可見，這樣一種決策過程完全符合形式民主化和內容科學化的原則，最終的決策結果也是高質量并切實可行的。這種民主的決策過程可以在最大程度上彌補決策者的信息、知識和能力不足，糾正他們價值、理性和觀念的偏見。更為重要的是，它可以有效避免領導者個人或者個別領導集體的專斷行為，從而防止權力的濫用和腐敗的滋生。不可否認，如果決策部門只有一個人說了算，就容易導致腐敗，行賄者將以較小的成本賄賂該決策者。相反，如果集體決策，就會使行賄者的行賄成本、難度和風險大大增加。因此，加強交通廉政文化建設必須重視和完善決策的民主化。只有這樣，才能避免因為領導的權威凌駕于民主之上而導致的權力失控、決策失誤和行為失范。

需要指出的是，域外很多國家和地區在進行交通決策時十分注重對文化因素的考量。它們在做出一項重大的交通決策時，都會充分考慮很多決定性因素以及這些因素彼此之間的相互關系，有些因素是重要的，有些因素是必須的，而有些因素則無關緊要，其中，交通廉政文化是重大交通決策必須考量的因素之一。□

參考文獻：

［1］李秀峰.廉政體系的國際比較［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007.

［2］朱向東.輿論監督是反腐敗不可或缺的銳利武器［J］．東南大學學報（社科版），2006，（3）．

責任編輯：錢國華