發達國家公共部門人力資源績效評估經驗及發展趨勢

摘要：發達國家公共部門的人力資源績效評估發展歷史相對較長，其評估的理念、方法和技術都比較成熟。他們設立專門的評估機構，明確考核主體責任，建立監督體系和科學的評估程序，堅持平時考核與年度考核，重視考核前的培訓及考核結果的運用等。其績效評估具有趨向法制化和規范化、趨向個性化與開放、趨向吸納公眾參與等特點。

關鍵詞：發達國家；公共部門；人力資源；績效評估；趨勢

中圖分類號：F019 文獻標識碼：A

公共部門人力資源績效評估是公共部門人力資源管理的一項重要職能。西方發達國家公共部門一直比較重視人力資源績效評估，特別是自20世紀70年代末80年代初以來，隨著西方國家新公共管理運動的興起，“績效取向是新公共管理運動的核心價值之一”。西方各國在積極推行公共部門績效評估的同時，也加強了公共部門人力資源績效評估。筆者在參考國外公共部門人力資源績效評估實踐的相關文獻基礎上，總結了發達國家公共部門人力資源績效評估的經驗，并指出了績效評估的發展趨勢。

一、發達國家公共部門人力資源績效評估的經驗總結

古人云：它山之石，可以攻玉。發達國家公共部門人力資源績效評估的發展歷史相對較長，其評估的理念、方法和技術都比較成熟，而且也取得一定成效。所以，總結他們的實踐經驗對改進我國公共部門人力資源評估有著積極的借鑒意義。

概括起來，發達國家的公共部門人力資源績效評估具有以下幾個方面的經驗值得我們借鑒：

(一)設立專門的績效評估機構來組織、領導評估工作的實施，從組織上保障評估工作的落實

例如，英國中央政府在內閣辦公廳設置管理機構領導評估工作，地方政府評估的組織領導工作由“評審團”負責，評審團的成員由四部分人員組成：“一是本部門的最高負責人；二是實際執行人；三是工會的負責人；四是被服務的第三方人員。”。他們的這種做法保障了評估有組織地實施，使相關制度規定落到實處，避免評估流于形式。

(二)明確考核責任主體，建立監督體系

德國“以處級部門為評估單位，直接上司(處長)為第一考核人，直接上司(考核委員會)起草評估報告，司領導確定考核等次”。下屬業務單位則成立考核委員會統一領導考評工作。英國中央政府由評估署下屬的人事部負責每年評估工作的部署和安排，各單位的人事部門和公務員的直接管理者負責開展評估的具體事項，如涉及工薪問題，須同財政部和工會協商。具體的評估工作和評估報告均由被評估者的直接主管完成。地方政府則由評審團負責工作人員績效評估的部署、檢查、監督、復議等工作，評估報告由被評估者的直接主管撰寫。明確考核責任主體并且責任到人的做法，既有利于提高行政效率，又有利于避免唯長官定論的現象和不公平的考評結果發生。

美國則設有考核監督體系。美國考核監督主體主要有三個：一是被考核者。他具有參與領導制訂工作目標、對領導考核評語是否認可、對考核結果及運用申訴等3個權利；二是考核主體的主管領導。他有權對考核主體考核行為進行監督，并接受被考核人的申訴；三是考核委員會。受理職能范圍內申訴及對部門考核行為進行監督管理。美國這種監督體系有利于確保考核的真實性、公正性、民主性和客觀性。

(三)重視評估程序的科學性，并嚴格按程序進行績效評估

發達國家都很重視程序的科學性。“英國公務員績效評估基本有6個程序”，即：部門制定年度目標，個人制定年度目標，自我寫出評估報告，管理者給被評估者寫評估報告，被評估人向上級提請評估復議。“日本公務員工作考核程序分為評定、調整和確認等三個階段，并在此基礎上進行再評定和再調整。”。德國公務員評估程序一般包括5個步驟：被評估者撰寫述職報告情況；直接上司(考核委員會)起草評估報告；上一級主管領導評定考核等級；向被評估者通報考核結果；被評估者對評估結果簽字認可。美國公務員評估程序則包括“計劃(Plan-ning)、檢測(Monitorng)、改善(Developing)、評定等級(Ratmg)和獎勵(Awarding)五個步驟”。他們不但制定了較科學的評估程序，使之成為公務員績效評估制度的一個重要組成部分，而且實施時要求嚴格按程序執行，這樣從法律和制度上保障了評估的公正和客觀，避免了評估的隨意性。

(四)重視評估前的培訓

由于評估需要一定的技能和相關的知識，要求評估人能進行客觀評價，所以西方發達國家普遍重視在考核前對評估人和被評估人進行培訓。比如美國，“對新出臺的考評開展普遍培訓，以幫助公務員了解和掌握工作目標，積極參與考評”。澳大利亞“設立專職評價員，對參加考核評價的職員進行培訓”，讓考評人員熟悉設置工作目標、評估反饋、收集反饋意見的方法、要求與流程。通過培訓，可以改變評估者的評估理念，提高評估者的素質和評估技能，從而降低評估者主觀誤差的發生。同時，通過對被評估者的培訓，幫助被評估者明確考評目的，消除對考評的誤解，客觀評價自己的工作表現，了解維護自己權益的方法與渠道，有利于促進評估者與被評估者的交流。

(五)重視平時考核，平時考核與年終考核相結合

美國在這方面做得比較好，“根據《工作考績法》規定，公務員日常考勤被納入公務員考評范圍，公務員在8小時的工作時間里(上、下午分別休息15分鐘除外)不準看報、談天、會客、吸煙、寫私人信件等，檢查人將隨時檢查工作人員是否有違規行為”。通常采取事實記錄法進行考評，事實記錄法要求每天公務員對自己所做的工作內容和作數量要進行詳細記錄，并作為周年考績依據，這種基于平時考核的績效評估可以避免在年終總結時僅憑領導主觀下結論的弊端。

(六)實行分級考評，考核標準多樣化

“德國對公務員進行分級考評，各個等級考核標準不同，對受過10年基礎教育的初級公務員和12年中級公務員重點考評工作數量、質量、團隊精神和責任感”，而對中高級公務員則重點測評專業成績、素質、能力等方面。“英國公務員績效評估的內容沒有統一的標準，評估的內容因部門、職業不同而不同，而且對各類公務員評估的側重點也不一樣”。美國也是根據公務員的工作特征和任務來確定考核內容。這種區別對待的做法能夠反映不同等級的公務員的職位內容、要求及其特征，可以避免套用一個考核標準所帶來的籠統、混亂和不客觀性，而使考核具有真實性，能達到有效考核的目的。

(七)注重考核者與被考評者之間的雙向交流，鼓勵員工積極參與績效評估的過程

澳大利亞鼓勵在每一評估過程中考評者與被考評者之間就評價工作進行討論和協商。美國的考績制度推行一種“提前警告”的辦法，即單位主管必須提前在正式業績考評3個月之前向工作業績不良的人提出警告，以促進其改進工作，公務員參與計劃過程。英國在對工作人員進行考核時，其上級要與工作人員本人對評估結論進行協商，多次交換意見，考核面談的表格主要由被考評者填答，鼓勵考評者讓受考評者在考績面談中做自我考評。德國在考核中也會向被考核人通報結果，重點指出需改進的地方。這種考核中的雙向交流活動，有利于考核主體和被考核者之間保持信息的對稱性，以保證考核的可信度和公正性，既可以避免由于信息不對稱造成對考核結果的誤解和分歧，也可以避免腐敗的滋生。

(八)定量與定性相結合，評估指標盡量量化和細化

發達國家普遍堅持定量與定性相結合的評估方法。發達國家已形成了一些有效的量化指標，并形成了一套標準的指標模型。例如，美國在確定如何測量業績時，要求有些業績“如數量、質量、時限、成本、效益等，需確定其數量指標。有些描述性業績，需要明確評價依據或信息來源，以及評價要點”。英國在公務員年終考核指標報告中明確列出了評價文官工作表現的十個考核指標。日本的考核內容主要是“工作、能力、性格、適應力等方面，而且每一項都有細化的指標”。

(九)重視評估結果的運用，充分發揮績效的激勵與監督作用

發達國家非常重視考核結果的有效運用，將考核結果作為加薪、晉級、升遷、培訓的依據。各國都規定了具體的激勵或懲罰措施，而且既有精神方面的激勵，也有物質方面的激勵，考評結果與被評估者的物質利益和個人的發展前途緊密聯系，各國紛紛引進績效工資制，通過這種激勵措施，實現促進個人績效的目的。此外，對考評結果的運用還有相關的制度安排，例如，英國對考核結果的不同等級，明確規定了各個等級增加工資的數量。德國對評估結果的不同等級，規定了不同的工資晉檔的年限，“還規定工作突出者任職滿最低年限后(中高級公務員為2年，高級2.5年)，報名參加一定時期的培訓(中高級為8周以上，高級為10周以上)，獲得上一級的任職資格等”。這些與評估結果使用相配套的制度安排，有利于與評估結果相關的激勵措施落實到位。

(十)考核目的重在改進管理，充分調動工作人員的積極性，重視以評促改，幫助員工自我提高 發達國家的評估理念在于通過提高個人績效來提高組織的整體績效，所以，他們績效評估的目的并不是以懲罰為目的，也不是把評估作為解決問題的手段，而是把評估作為調動員工積極性、幫助員工改進工作的手段。美國實行“提前警告”辦法來促進員工改進工作，德國將評估結果反饋給被評估者，重點指出需要改進的地方，英國選送績效差的人去培訓，給他們創造改進工作以繼續留任的機會，無不體現了發達國家的評估理念。

二、發達國家公共部門人力資源績效評估的特點與發展趨勢

根據發達國家的實踐情況來看，公共部門人力資源績效評估呈現出以下的特點和發展趨勢： (一)績效評估趨于法制化和規范化 法制化首先表現在績效評估成為對政府工作人員的法定要求。美國的《工作考績法》，日本《公務員法》的第72條，法國《公務員總法》的第24條，都以法律的形式要求對公務員進行績效評估。其次表現在公務員的績效評估有相關的法律法規來支撐。美國聯邦政府共建立了21個相關的法律、修正案和行政規章，而各州還有相關的法律和制度。德國制定了考核的專向管理規定，聯邦考核的法律依據為《聯邦公務員職業生涯條例》，地方考核的法律依據為各州的職業生涯條例。法制化還表現成立或指定專門的績效評估機構。許多國家都設立專門的評估機構來負責績效評估工作。比如，英國中央政府和地方政府設立不同模式的機構來領導評估工作，德國業務事業單位成立考核委員會負責評估的實施，美國指定由聯邦人事總署負責聯邦機構的公務員考評工作。

規范化表現在各國政府逐步建立、完善了包括公務員績效的評估原則、評估程序、評估依據、評估指標體系、評估技術和方法、評估結果利用等在內的比較可行有效的實踐體系。比如，各國評估都依照一定的評估程序來進行，各國將評估結果與公務員的利益掛鉤，并對結果的使用都制定了相關的規定。各國將績效管理與績效獎金制度納入規范，美國早于一九八四年開始實施《績效管理與獎勵制度》(PedormanceManagement and Award System)，規定各機關要對績效優異的員工給予現金獎勵，一九九三年制定《政府績效與成果法》(Government Performance Result Act)，并創立“績效組織制度”，要求有關部門必須確定績效目標與績效評估基準。英國在一九八二年開始實行《績效相關待遇制度》(Performance Related Pay)。澳大利亞、新西蘭等國都已實施績效管理與績效獎金制度。

(二)績效評估中開始吸納公眾參與

現代公共管理強調以顧客為中心。公共部門的工作人員在執行公共政策中與公眾有著天然的密切聯系，工作人員提供的服務水平和質量是否令公眾滿意，只有公眾才最有話語權。所以，有的國家開始吸納公務員服務的對象參與公務員績效考核評價，發揮公眾的監督作用。比如，英國的地方政府邀請被服務的第三方人員作為考核“評審團”的成員。

(三)現代公共部門人力資源績效評估

現代公共部門人力資源績效評估的趨勢之一是建立一種員工與組織共同發展的評估模式，“即考評以提高員工未來的工作績效為目的，個人績效以促進組織績效為前提，著眼于在組織與員工之間建立一種戰略伙伴關系”，從而達到個人目標和組織目標的共同實現。各國在公務員績效評估中，注重與員工的溝通與交流，與員工一起共同制定目標，員工個人目標基于組織目標來制定，考核指標不僅包括效率和效益，還包括適應能力、有效性和反應靈敏度等，及時將評估結果反饋給員工，并給予員工改進工作的機會，考評結果與員工個人成長與職業發展相連接。這些評估實踐體現了個人與組織共同發展的評估趨勢。

(四)趨向個性化，即評估依據不同工作的特征來設置考核指標，而不是一套考核指標適用于所有工作

公共部門的工作具有復雜性、多樣性的特征，不同部門的工作性質、工作內容有很大差異。發達國家在設定評估內容和評估指標時，注意量體裁衣，不同工作采取不同的評估指標。美國公務員的評估指標是基于工作分析來設定的。德國對不同類型、不同級別的公務員采取不同的評估指標。這種個性化的績效評估更能客觀，全面地反映員工的工作情況，也更具有適應性。

(五)趨向結果導向

通過美國、英國等國的評估實踐過程，可以看出他們是以績效評估報告、目標設定、目標完成程度等作為考評的基礎，這種以工作目標為基礎的考評制度已取代傳統的以特質導向評定員工個人特質的考評制度。

(六)趨向開放

除日本之外，美國、英國、德國等國家的評估結果都是向被考評者公開的。多數國家鼓勵員工參與考評的一些過程，有的國家的考核記錄還由員工確認。

(七)評估將集中在可測量的目標上

由于公共部門工作人員的績效具有價值多元化、復雜化的特征，而且其績效往往不具有可比性、可見性和獨立價值，公共部門人力資源績效評估將集中在顯性的、可測量的目標上。