深圳事業單位“變陣圖”

市政府一名官員透露，全市事業單位管理和養人的費用高達100多億元，實際上70%以上都用在了人頭費上，僅有30%經費在養事。“7：3”，要破除這種財政供給格局，深圳市按照“半步策略”的改革要求，將分批推進“以事定費”和“購買服務”改革。

日前，深圳市打包出臺5個具有“破冰”意義的事業單位改革方案，并在政府網站征求公眾意見和建議。這是繼去年7月推行分類改革之后，深圳再一次將公眾目光吸引到事業單位改革這個社會焦點上來。

“一步步地改，積小勝為大勝”，這相距一年的兩輪改革沖擊波，暗合了市委書記李鴻忠倡導的深圳改革“半步策略”，并陸續解決了事業單位改革的三個基本命題——提供哪些服務，提供多少服務，以及怎么提供服務？

一變：事業單位一分為三

“事業單位改革，從經濟學機會成本的角度算賬是劃算的。同一件事，早辦和晚辦付出的代價是不同的。如果晚做，將來付出的代價要更高，還會更麻煩。”李鴻忠的這番話透露出一種時不我待的緊迫感，而這種緊迫感恰恰源于事業單位“無事業”的困局。

據深圳市副市長張思平介紹，全市事業單位有四分之一從事經營開發和中介服務，處于“非政非企”，又“亦政亦企”的模糊空間。一些不具備公益性的事業機構仍遠離市場呆在政府序列中，一些具備公益性的事業機構卻被斷了奶，或是“奶水”不足，變成了既要照顧公益性又要發展經濟的“怪胎”。其直接后果是，真正具有公益性的事業單位政府無力發展，不具備公益性的事業單位仍是政府的負擔。

正是由于不少事業單位從事的“事業”基本不具備社會公益性，成為深圳事業單位改革的邏輯起點。2006年7月7日，深圳市事業單位分類改革悄然啟動，將全市事業單位分為經營服務類、監督管理類和公益類等三種類型。

分類的目的還在于明確“歸屬”，深圳市根據事業單位的社會功能，市屬510多家事業單位被甄別分類，或轉為企業，或回歸政府、或轉換機制，或堅決撤銷。提供私人產品的經營服務類事業單位轉為企業，回歸市場；提供公共產品但具有行政管理和行政執法職能的監督檢查類事業單位回歸行政機關；提供公共產品但不行使行政管理和行政執法職能的公益類單位保留在事業單位序列；職能萎縮、不適應經濟發展需要的事業單位堅決撤銷。

通過第一步分類改革，全市510多家市屬事業單位納入行政管理序列的共28家，涉及編制625名；轉為企業的共124家，涉及編制7253名；撤銷的共27家，涉及編制338名；保留的338家。

分類改革，明確歸屬，表面上看是在做“減法”，實際上不僅僅只是形式上的減員、減機構、減行政負擔，同時也是在做“加法”，目的就是讓有限的公共投入效益最大化，同時還將財政指揮棒調整到公共服務上來，進一步加大公共服務供給，解決公共服務需求快速增長與公共產品供給嚴重不足的矛盾。因此，深圳明確提出衡量改革成功與否，最終要看“社會公共服務是加強還是削弱，群眾滿意度是上升還是下降”。

二變：引入法人治理結構

在第一步分類改革中幸存的338家事業單位是不是可以保持原狀？深圳市機構編制委員會辦公室相關人員明確指出，分類改革只是邁出了第一步。

時隔一年，一場更為深入的改革浮出水面。深圳事業單位改革邁開了第二步——解決“怎樣提供服務”的問題。2007年8月出臺的5項改革方案，包括“建立和完善事業單位法人治理結構”、“推行法定機構管理運行模式試點”、“事業單位從行政級別管理轉為職位管理和績效管理”、“事業單位財政經費供給模式改革”、“深化市政公園管理體制改革”等。應該說，在這些改革中，最根本就是法人治理結構的改革，這將從根本上改革事業單位運行的“游戲規則”。

其實，事業單位的法人地位，早在1987年《民法通則》就已確立，1998年，國務院頒布的《事業單位登記管理條例》，也已明確事業單位應當具備法人條件。但目前在事業單位的日常運行中，法人治理制度普遍未能建立。

在此次改革中，深圳市事業單位將建立理事會、管理層和職工大會，三者分別扮演權力決策機構、管理執行機構、監督約束機構的角色，形成相互分離、相互制衡的治理格局。理事會成員由政府部門代表、社會人士、行政執行人等多方組成。理事（含理事長）由事業單位舉辦主體任免。管理層由行政執行人及其副職、財務負責人組成，負責事業單位日常工作。行政執行人由理事會提名，對理事會負責，定期向理事會匯報事業單位的運行管理情況。職工代表大會則能夠決定事業單位涉及職工切身利益的重大事項，全體職工2/3以上多數通過后方可提交理事會審議。

對于理事會這一新生事物，深圳市人事部門相關人員坦言這種新模式在國內還沒有經驗可以借鑒。盡管有專家擔心，在具體運作過程中理事會能否行使好自己的權力，但是更多的專家對于法人治理結構的引入還持積極態度，認為改革能夠邁出這一步就有意義。

三變：從養人到養事

引入法人治理結構是解決事業單位內部游戲規則問題，那么，在外部財政供給方式上深圳市又做出了哪些嘗試呢？按照“事業單位財政經費供給模式改革”藍圖，深圳市政府將改變既往的“養機構、養人”的格局，轉變為向有資質的社會組織“購買服務”。一句話，就是從“養人”轉到“養事”上來。

傳統的財政供給結構上，“養人”與“養事”到底占多大比重？在一次向深圳市人大的匯報會上，市政府一名官員透露，全市事業單位管理和養人的費用高達100多億元，在這100多億元中本應主要投入在科教文衛上，但實際上70%以上都用在了人頭費上，僅有30%經費在養事。

“7：3”，要破除這種財政供給格局，深圳市按照“半步策略”的改革要求，將分批推進“以事定費”和“購買服務”改革：第一批先行在高校、城管、文化等系統若干事業單位實施；第二批在衛生、交通、水務等領域推行；第三批在所有領域全面推進。在分批實施過程中，逐步擴大“以事定費”和“購買服務”改革的范圍，力爭3年內事業單位財政經費供給按新機制運行。

所謂“以事定費”就是事業單位提供多少公共服務，財政就給多少經費。以深圳市市屬高校經費撥款方式為例，現行的高校人員經費按編制安排、專項經費每年按基數加固定比例增長的計算方式，將改變為按學生人數計算撥款為主、實行生均綜合定額加專項資金的方式。

那么，何謂“購買服務”？深圳即將開展的市政公園管理的改革就是一個典型案例。深圳市將市政公園管養作為事業單位改革第一個試點領域，對市政公園集中統一管理，養護作業全部“外包”，今后深圳單個市政公園將不再設管理處。財政供給方式上，將取消按單位、按編制核撥經費的辦法，變“以錢養人”為“以錢養園”。根據不同的工作任務，對公園日常養護、節慶活動、基礎建設、在編人員經費分類預算，凡符合政府采購條件的全部通過公開招標確定中標單位。

深圳市體制改革委員會辦公室副主任秦群力介紹說，今后在市場發育程度較高的公共服務領域，政府都將實行“購買服務”。可以肯定，在未來一段時間里，“購買服務”會成為政府在公共服務領域出現的高頻詞。

四變：從“政級”到“職級”

哪些單位該忙“事業”，事業單位該如何運行，有限的財政供給該投往何處等基本問題在改革中逐漸明朗之后，人的身份問題成為改革中又一道繞不過去的“坎”。

副科級、科級、副處級、處級……多年來，事業單位照搬行政機關的行政級別，級級分明，只上不下，在編人員基本上是終身制，工作考核沒有硬性指標，事業發展領域完全排斥了競爭機制，國有事業單位成了沒有競爭對手的“二政府”。這種政事不分的事業單位管理方式不能體現不同性質、不同職能、不同類型的事業單位特點，使事業單位缺乏生機和活力，其弊端日益顯現。

揮之不去的身份觀念，是事業單位改革的肯綮所在。1996年，中央編辦出臺的《關于事業單位機構改革若干問題的意見》中就提出要適時取消事業單位機構的行政級別。但是11年過去了，“適時取消”仍然只是個方向。

今天，深圳又成為第一個吃螃蟹者。在這次改革中，深圳市將人員管理由身份管理轉變為職位分類管理，取消行政級別，全面推行職位職級管理制度及與之相配套的人員聘用聘任制度、工資分配制度和社會保障制度。個人待遇與所在職位的工作量、工作難度、責任大小密切相關，實行“級隨崗走、薪隨崗變”。對新成立的事業單位，機構編制部門不再確定行政級別，改為核定事業單位行政管理人員的職位比例。

取消行政級別以后，深圳事業單位將會有明確的考核指標。機構編制、財政、發改、人事、審計、監察、行業主管部門和服務對象等組建獨立的績效管理機構，實行以結果為導向的目標績效管理。

對于深圳的改革嘗試，中國人民大學管理學院毛壽龍教授評價說，“這是目前國內事業單位改革中首先邁出這一步的地區，無疑是值得肯定的。”但同時他也指出，職位分類管理改革可能遇到的困難也不容忽視，觀念問題和制度性障礙將是最大的困難。

正是因為改革之路困難重重，更讓“先行者”深圳非常清楚這個城市擔當著的重大使命。張思平透露，深圳將力爭用2-3年的時間，初步實現事業單位改革的基本目標，并為全國的改革提供經驗。