限批下的中部困局

一個百強縣背后的區域尷尬

“不僅僅是環保問責，簡直是狂風暴雨。”7月3日，河津市環保局局長閻吉河，情緒激動地對媒體說道。“就在我們全力以赴、不斷加大環保治理力度時，河津再次被環保總局通報，并定為流域限批對象，我們對此確實始料未及。”閻吉河頗為無奈。對河津來說，這是繼今年3月22日，山西省環保局宣布對其實行區域限批制裁后，受到的又一重大制裁舉措。此次環保風暴之猛，在河津歷史上從未有過。

河津地處黃河與汾河交匯處，這里誕生了“鯉魚跳龍門”的美麗傳說。借助于礦產資源的開發，如今的河津真正成了跳過龍門的“鯉魚”，躍居山西省縣域經濟第一強，更是連續數年進入全國百強縣：2003年第95位，2004年第83位，2005年更進一步，列第72位。2006年，河津市財政收入增速31.6%，達到27.3億元，是名副其實的“三晉首富”。

“河津速度”一度讓很多地區羨慕不已。不僅在山西省內，就是在整個中部六省，像河津這樣能夠連續闖進全國百強的縣域，只有河南的鞏義。

在成為山西縣域經濟狀元的同時，河津的污染也是名列前茅，其支柱產業是煤、焦、鋁、鐵，利稅大戶同時都是污染大戶，占河津GDP三分之一份額的山西鋁廠，正是當地最大的污染源。

閻吉河局長出示了一份“河津市環境整治工作進度統計表”，截至6月24日，河津共取締小煤場324座，小耐火窯280座，小石灰窯156座，小石場96座，小木炭窯149座，淘汰落后設施73個，炸毀廢棄煙囪336個，全部都是高污染的資源加工型產業。由于河津空氣質量每況愈下，當地甚至流傳這樣的順口溜“寧在夏縣呆一年，不在河津呆一天”，而夏縣是一個國家級貧困縣。

在山西，體會到污染圍城與限批陣痛的，河津不是第一家，也不是惟一一家。“河津現象”的背后，體現的不僅是山西的尷尬，而是整個中西部資源主導型經濟的尷尬。

“這是一種資源型欠發達地區經濟增長的內在沖動與環境保護之間的憂慮。”與河津一樣遭受限批的呂梁市市長董洪運認為，其主要表現為三種力量。首先，沖動產生的內因是發展的不充分，長期以來形成的巨大反差，不斷刺激欠發達地區加快發展的沖動。以呂梁為例，從1971年建區到2006年的35年間，全社會固定資產投資只有843億元，僅為深圳市2006年投資總額的66%，不足蘇州市的40%。

但是，怎樣才能加快發展呢？豐富的資源優勢成為沖動依賴的資本。呂梁地區煤炭儲量超過1500億噸，鋁土礦儲量達10億噸。正是憑借豐富的資源，坐擁“金山”，才有了一搏沖天的底氣和跨越崛起的本錢。與此同時，產業梯度轉移成為沖動膨脹的助推力。

三種力量疊加在一起，董洪運認為：“發展的沖動演變成了不計后果的非理性熱情”。如此一來，“收獲”的不僅僅是經濟總量與財政收入，更有對環境的巨大破壞。國家環保總局連續3年的環保風暴，劍鋒所指的重點區域恰恰是中西部欠發達地區。

那么，怎樣才能走出尷尬實現經濟和環保的雙贏呢？這對當下中國所有的地方政府來說，都是考驗領導能力與領導科學的一道重大“考題”。就連中國經濟最發達地區之一的無錫市，都陷入了太湖水危機的困境之中，更何況像河津、呂梁這樣，正在依靠資源開發實現經濟發展的中西部地區。

中部陷入“資源魔咒”

從區域限批到流域限批，山西兩次榜上有名。其實，早在2006年6月，全國人大常委會副委員長盛華仁率領全國人大執法檢查組，對山西的污染狀況進行檢查。在與省領導會談后，“中國污染最嚴重的省份”這一說法開始公開化。在國家環境監測總站公布的全國30個污染最嚴重的城市里，山西一度獨占13個，而且包攬前5名。

另據山西方面統計，因產煤而導致的生態環境損失達3700億元。如果把山西20多年挖煤造成的地面沉陷、污染損失等計算在內，山西前20多年的GDP幾乎沒有什么增加。從1978年到1998年的20年中，山西的綜合經濟實力由全國第16位一路下滑到第26位，平均兩年落后一位。

河津、襄汾、呂梁等這些山西省內遭遇限批的地區，無一不是礦產資源主導型經濟，這是中部地區經濟發展的類型之一。另一種類型就是與河南周口相類似，糧食深加工作為支柱產業的地區，如蓮花味精，對水體的污染絲毫不亞于開礦。

但是，除了資源開發，怎樣才能加快經濟發展呢？河津市發展計劃局一位官員的話極具代表性，“本地的優勢就是資源，讓投資者把錢投向其他產業并不現實，投資者追求的是利益。”2006年，臨汾市招商引進的資金，近60%的簽約項目都是煤焦鐵項目。地區生產總值在山西排名第二的臨汾市，曾是上世紀80年代聞名全國的“花果城”，現在已是連續被列入中國污染最嚴重城市的“三甲”。

與山西一樣，中部的河南與安徽兩省，也遭到限批大棒的當頭一擊。在2007年1月和7月的兩批限批名單中，中部地區最多，特別是第二批6市2縣5個工業區中，中部有7個，在數量上超過了一半。剛剛經歷了“崛起政策元年”的中部，發展加速度與環保限批“不期而遇”。繼2004年開始的開發區整理整頓和土地嚴管風暴之后，2007年的環保風暴，將中部經濟發展模式的“背面”，完整無缺地暴露出來。從區域限批到流域限批，地方官焦頭爛額，四處撲火。

但環境專家普遍認為，這一招的威力巨大，卡住了地方政府的脖子。國家環保總局監察局副局長熊躍輝認為，“這一次，地方如果應付了事，就無法解除限制，這觸到了地方政府的最痛處。”限批可以說點到了地方的“死穴”。

而且，被限批的區域，正好都是所在省份規劃發展的重點區域。在河南，周口是“突破黃淮”戰略的主戰場，政策傾斜剛剛為經濟發展疲軟的周口注入了一針興奮劑；在安徽，皖江城市帶的中心城市蕪湖、省會經濟圈與皖江城市帶的雙料成員巢湖市、兩淮一蚌的龍頭蚌埠市，全部遭遇限批；在山西，縣域經濟的狀元與榜眼都被“斬落馬下”，而呂梁占到了山西“兩區”開發的半邊天。

對此，董洪運曾在呂梁被限批之后這個“特定的時間、特定的地點、特定的環境”中，接受媒體采訪表示，貧困地區過去投資長期非常少，呂梁從1971年到1999年，28年的社會固定資產投資加在一起只有194億元，沒有積累起發展的物質基礎，因此，要區別對待，不能一刀切，不應該和東南沿海一樣對待。這些地區離開了資源優勢，就沒有別的比較優勢，但資本是逐利的，哪里安全、哪里回報高就往哪里流動，怎么會到窮山惡水的地方來投資？資本家也不愿意來。“離開資源的依托談發展是一句空話。”董洪運說道。

實際上，不僅僅是山西，中部的一些地區似乎陷入了一種“資源魔咒”：資源開發——環境污染——發展粗放——貧困加劇。由此，董洪運認為：“盡快從這個惡性循環中突圍，已經成為對資源型欠發達地區各級政府發展理念和執政能力的一個重大考驗。”

利益博弈時代

“中國的環境保護已經度過了觀念啟蒙階段，進入了利益博弈時代。”國家環保總局副局長潘岳認為，在中國的當前階段，“官”的作為在政治經濟社會生活中是起示范性意義的，能不能改變“官”的行為，決定著一個理念、一個政策能不能成功。把“官”的問題解決了，就什么問題都解決了。

的確，圍繞著環境治理和地方經濟之間的沖突，中央政府、地方政府、企業與公眾四者之間的利益博弈，在一次次出擊的限批政策下愈加引人注目。

實際上，限批的真正殺傷力并不是體現在對違規企業的制裁上，這一嚴厲的懲罰是讓當地政府直接承受。如果政府舍不得某幾個企業的稅收，那么就讓更多的項目無法上馬，屆時，地方政府自己會計算哪個損失更大。因此，國家環保總局環評司司長祝興祥認為，“從目前的情況看，限批還是最有效的方式，有效就在于觸動了地方領導，讓政府的作用發揮出來。”環保部門以前面對的是違規企業，要一個一個去監督，難度很大。限批后，環保部門面對的是地方政府，由地方政府監督企業整改，事半功倍。

正如潘岳所說：“以前是讓你關停并轉，我走了你又故態復發，我拿你沒辦法；現在是你不關，其他的項目就不給你批，你為了保一個億可能要損失十個億，你自己衡量得失。”對地方政府來說，雖然賬目清楚，但要做這樣的抉擇并非易事。“如果經濟發展不起來，其他各個方面的工作，特別是學校、衛生、道路，整個社會事業的發展受到很大制約和限制。”呂梁當地一位官員的話，體現出了政府部門的矛盾心態。

也正是在這種矛盾心態的驅使下，地方上的招商引資急功近利，不同程度地存在“媚商”現象。一些外來企業也摸準了地方招商的“脈”，對應當承擔的各種責任和義務推諉塞責。在被限批的山東莘縣，環保局工作人員到一家屠宰企業征收排污費時，這家企業的負責人橫眉怒目：“我們是招商引資來的企業，交什么排污費！”

于是，企業和法律政策之間形成一種博弈，企業處處在尋找制度的“漏洞”。環保總局有關負責人指出：“企業既不怕查，也查不怕。不怕查，是因為他們大多是當地政府招商引資來的，格外受政府禮遇，執法檢查往往繞道而行，或是睜一只眼閉一只眼。”限批之前，在環保總局檢查的126個園區中，有110個工業園區存在違規，占抽查工業園區的87%。限批之后各地對“土政策”的清理，就成為變相違反環境法規的最好佐證。

從本質上說，“這是傳統發展觀與科學發展觀的博弈。”董洪運認為，走新型工業化道路可以尋找到發展經濟和環境治理的一個結合點。在產業結構選擇上，既要結合當地以資源為依托、為導向的資源型經濟，同時要讓它新型化，通過新型化來解決環保問題。就像潘岳所說的，欠發達地區的“吃飯”與“環保”并不矛盾，如果環保搞不好，這“飯”也肯定“吃”不好。而對中部來說，吃好飯與力破環保困局可謂兩位一體。