“三獎一補”兩年觀察

2005年以來，以“三獎一補”政策為支點，中央政府以“四兩之力”，悄然而迅速地撥轉著基層財政困難的“千斤困局”。但從目前實施的情況看，這一政策仍有待完善。

“假如沒有中央的‘三獎一補’，湖北也許要花5-8年才能解決鄉鎮綜合配套改革成本的支付問題，而現在，我們3年就把這個問題解決了，并且解決得非常好。”湖北省財政廳預算處副處長趙紅兵笑著說。

湖北此次改革的最大難題，就是改革成本過高。為了積累改革經驗，籌措改革資金，湖北省2004年鄉鎮綜合配套改革首先在7個縣（市）啟動試點工作，從試點情況看，事業單位人員置換身份實行一次性經濟補償和建立養老保險等都需要大量資金，如天門市資金缺口為7500萬元，監利縣為10682萬元，對此，縣市無力負擔，省級財政的資金壓力也非常大。

2005-2006年，這項改革開始在湖北全面推開。而正是從2005年開始，中央財政啟動了“三獎一補”政策，其中的一項獎勵內容，就是“對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵”。這一政策，對身陷財政困窘的縣鄉政府而言，不啻于久旱逢甘霖。

所謂“三獎一補”，是指對財政困難縣的政府增加本級稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵；對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵；對產糧大縣按照糧食商品量、糧食產量、糧食播種面積等因素和各自權重計算給予獎勵；對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助的政策。兩年下來，以“三獎一補”政策為支點，中央政府僅僅動用271億元資金的“四兩之力”，便牽引來不斷集聚、總計1298億元的能量，悄然而迅速地撥轉著基層財政困難的“千斤困局”。

在這里，截取湖北省天門市與河南省作為樣本，來剖析“三獎一補”到底給基層帶來了哪些變化，還有哪些需要完善之處。

農村改革助推器

“和從前不一樣了。”張斌站在天門市皂市鎮陽光服務中心門口，輕輕地抹掉額頭的汗。50多歲的他，正在感受著一種未曾有過的壓力。

從原來鎮里的農技站，到如今的農業技術服務中心，張斌親身經歷了轉型的滋味：同事從27人到3+3人（3位正式聘用人員和3位臨時聘用人員）的銳減，身份從事業編制到被聘用，責任從模糊到清晰，機制從吃大鍋飯到直面競爭……諸多的改變，撼動了張斌的思維慣性，逼著他在做了多年農技站站長后，開始重新審視自己的定位。而這正是湖北省鄉鎮綜合配套改革所要達到的目的：精簡機構，分流人員，培育市場主體，引進競爭，建立農村公益服務“以錢養事”新機制。在中央與地方政府持續的政策互動中，湖北省這項改革正在迅速而堅決地前行。

“多數人下崗了，有些回家種田，有些外出打工，有些開店賣種子，各自找自己的活去了。”張斌說。

人數銳減的，不只有農技服務部門。事實上，鎮機關單位、事業單位、財政所，都成了這場“瘦身”改革的對象。

據皂市鎮黨委書記、鎮長吳鐵柱介紹，鄉鎮綜合配套改革后，鎮機關辦公室從20多個減少為3個，機關工作人員從原來的63人減為48人，其中四家領導由18人減為9人。從前的“七站八所”，除財政所外，單位人員全部退出編制管理，人事關系已轉移到了市人才交流中心；成立了6個服務中心，產生了各中心法人；人員從過去的269人，減少到現在的23人，全部實行聘用制。按照政策，對在編的118人全部參保，單位交保費73.90萬元，6個中心參保人員98人，單位交保費60.62萬元。而天門市鄉鎮綜合配套改革補繳事業人員養老保險和一次性經濟補償共需資金5635萬元，占地方一般預算收入的19%，改革成本相當高。

湖北省財政廳提供的數據則顯示，2003-2006年，湖北省縣鄉在職人員減少18.7萬人，離退休增加將近7萬人，財政供養人口共減少了11萬人，而且每一年都在下降。與之比較，全國的數字則呈現緩慢上升態勢。

“改革的必要性大家都很清楚，關鍵是成本，要動那么多人，肯定要有成本，這個我們付不付得起？”在湖北省一次鄉鎮綜合配套改革工作會上，改革成本的支付問題曾經成為核心話題。

2005-2006年，正當這項改革在全省鋪開時，湖北省獲得財政部給予的“三獎一補”獎勵補助資金20億元。在趙紅兵眼中，中央的這筆資金，最大的意義就在于它明確的政策導向性。“中央一聲令下，獎補激勵機制相結合，對省里、縣市堅定改革方向，作用是顯然的。”

也就是在2005年、2006年，湖北省自己累計籌集資金40億元，針對全省鄉鎮綜合配套改革等存在的資金困難，對緩解縣鄉財政困難給予了“兩獎兩補”和“三獎三補”，其中，2005年籌集資金12.6億元，對全省鄉鎮綜合配套改革分流失業人員辦理基本養老保險給予了補助。

“中央的‘三獎一補’，大大加速了我們這項改革。”湖北省財政廳副廳長王祺揚說，“讓我們可以更好地貫徹財力下移、困難上移的思路。”

從輸血到造血

“三獎一補”政策的效力不止于此。

財政部的思路是，中央財政激勵困難縣鄉政府發展經濟，做大財政收入蛋糕，增加自有收入，中央財政按照一定系數給予獎勵，從而將“輸血功能”變為“造血功能”，鼓勵困難縣在“減少分母”的同時“做大分子”，即加快自身經濟發展，壯大自有財力。這是為了充分調動地方各級政府緩解縣鄉財政困難的積極性和主動性，避免出現“補助越多越喊困難，依賴心理越來越強”的現象。

2003年，全國縣鄉財力規模6145億元，2006年達到11631億元，比2003年增加5486億元，3年增長89.3%，按此速度，縣鄉財力不到4年就能翻一番。

財力的增加明顯改善了縣鄉政府運轉狀況，提高了縣鄉財政保障能力。2006年各地行政事業單位人員國標工資全部按時足額發放，工資陳欠繼續消化，部分財政困難縣干部職工工資水平得以提高。多年來存在的拖欠國標工資發放這一老大難問題得到了解決。其中，河北省消化了2000年底前公教人員工資陳欠12.9億元，陜西省消化以前年度拖欠工資13.26億元。

用于教育衛生社會保障等方面的支出也增加較多。2006年，人均教育、衛生和社保支出達到440元，比2003年增加184元，3年增長72%。

對產糧大縣給予獎勵，消除了產糧大縣后顧之憂，調動了發展糧食生產的積極性。國家糧食生產已經連續3年實現了糧食豐收，改變了過去“一增、二平、三減”的現象。

隨著對財政困難縣投入的增加，縣級橫向財力差距逐步縮小，財力均等化水平逐步提高。2006年人均可支配財力的差異系數從2003年的0.3278下降到0.2608。從全國財力水平最高20%的縣與最低20%的縣人均財力比較看，系數從2.41下降到2.35。

而另一組令人驚訝的數據是，截至2006年，中國財政困難縣的數量僅余27個。而在2004年，財政困難縣還曾多達791個，占全部縣級單位總數的28%。兩年時間，從791個到27個的急劇縮減，除中央加大對地方的轉移支付力度的因素外，在財政部預算司一位處長看來，“‘三獎一補’，把縣鄉財政困難從熱點問題變成了不是問題的問題。”

“三獎一補”仍需完善

在肯定獎勵政策積極意義的同時，河南省財政廳金融貿易處處長趙國政也坦陳了政策落實過程中面臨的一些困難和問題，并對獎勵政策的進一步完善提出了自己的建議。

首先是中央需進一步加大緩解縣鄉財政困難轉移支付力度。由于受國家對耕地嚴格保護政策的影響，加上困難縣工業基礎薄弱，增收難度大，縣級財政保障水平還很低，很多縣僅能保證人員工資的發放，談不到事業發展。特別是近年來中央出臺的農村義務教育階段“兩免一補”、新型農村合作醫療、農村最低保障等，將進一步增加縣級財政支出需求。

其次，他建議在計算獎勵資金時，加大糧食播種面積增加和糧食增產系數，鼓勵產糧大縣保護耕地和糧食增產的積極性。

再次，完善產糧大縣獎勵計算辦法，比如在計算對產糧大縣獎勵時，按實際糧食總產量和播種面積兩個因素計算，使糧食主產大縣都能享受到國家的鼓勵政策。

退而求其次，趙國政提出，如果不能完全過渡到按糧食總產量和播種面積計算獎勵，他認為可以調整計算獎勵補助資金因素權重。將糧食總產量權重提高到50％，播種面積和年均糧食商品量權重分別調整為25％，以體現對糧食生產的激勵因素。同時調整商品糧計算標準，將計算商品糧的扣除標準由北方農民人均糧食消費量、飼料及種子用糧450公斤調整為人均糧食消費量和種子用糧350公斤。

據悉，這些建議已經進入財政部視野。今后，除繼續加大獎勵力度外，激勵與約束并重的機制也正在進一步完善之中。