在多重力量博弈中前行

9月30日，“流域限批”第二批解禁名單出爐，第四次“環保風暴”落幕的鐘聲響起，大眾關注的焦點隨之轉向風暴過后環保的走向。

環境治理與地方經濟之間的沖突由來已久，限批只是以“休克療法”式的極致手段暫時緩和了兩者之間的關系，并給那些傳統經濟增長模式一個警鐘，要更有效地處理好兩者之間的關系，顯然需要更多。

就此，《決策》雜志采訪了國家環保局原副局長、科學技術委員會委員張坤民教授。

張坤民先后出任國家環保局第一副局長（1988－1998）、中國環境與發展國際合作委員會秘書長（1998－2003），同時擔任國家環?？偩挚萍嘉瘑T等職務，不僅在任時直接參與了有關決策，還見證了20多年來中國環保事業的發展歷程。

環保在博弈中敗下陣來

《決策》：環境治理與地方經濟之間的沖突可以追溯到什么時候？

張坤民：這個不好說，但至少在1988年我到國家環保局機關工作時，大家都有這樣的認識——中國不能再走西方“先污染后治理”的老路。當時，我國東部地區正乘改革風氣之先快速發展，作為環保部門，一直力圖避免走西方國家“先污染后治理”的老路。

《決策》：當時都做了哪些努力呢？

張坤民：采取的措施很多，特別是出臺了一系列法律法規和管理制度與措施。1989年5月，國務院召開了第三次全國環境保護會議，我作為這次會議的秘書長，協助曲格平局長做組織工作。當時總結推廣了一系列政策與管理制度，如環境影響評價、排污收費、環境保護目標責任等。

1992年，黨中央、國務院批準發布《中國環境與發展十大對策》，宣布中國要實施可持續發展戰略。接著就是1994年國務院批準發布《中國21世紀議程》和各部門與各地方相應制定的《21世紀議程》。

給我印象很深的是1995年國務院頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》。淮河我去過，它在河南周口的沈丘有一個閘，污水平常就都被截留在那兒，等到暴雨季節才放下去。

1994年7月11日，淮河支流沙潁河上游突降暴雨，沈丘等地一路開閘泄洪。原先堆積在閘口的數億立方米污水傾瀉而下，形成70公里長的污染帶。從安徽五河縣到洪澤湖約100公里河段，污水滯留長達50多天，兩岸居民無水可用。在國務院環境保護委員會淮河流域環保執法檢查現場會上，有人甚至打出了“官清水清、官不清水不清”的標語。

此事經過中央電視臺等媒體報道后，引起了全國上下的高度重視。因為以前大家都覺得中國地大物博，少許污染不算什么，哪知道現在守著淮河卻沒水喝。當時淮河每被中央電視臺報道一次，河南就開一次會議，研究當地的責任與任務。

《決策》：但結果似乎并不理想。

張坤民：的確，當時國務院有關部門、沿淮河4省的領導和無數干部群眾都確實盡力了，也曾有過一些階段成果。但最終沒有能夠真正避免走西方的老路。國內外經驗證明，任何一個流域都是污染容易恢復難，何況這些年來我國很多地方的經濟增長方式并沒有實質性的轉變，甚至治理力度還沒有污染增長快。也就是任由短期經濟效益這只“看不見的手”在推著走，環保同其在進行著艱苦的博弈。

現在看，這條路我們付出的代價太大了。我最近剛到江蘇去了，無錫是我家鄉，我在無錫馬山還看見了藍藻，因為雨水少，加上刮風，馬山附近的太湖邊上藍藻還很厚。

《決策》：現在太湖水質不僅沒有改善，反而更糟了。

張坤民：其實在1982年前后，不少人就注意到太湖水質的污染不斷在加重，也采取了很多措施。我想說的是，過去單純GDP的誤導實在太大了。我記得90年代初到南方調研時曾經看到過一個現象，就是當地規定，如果哪個鄉鎮的GDP升得高、升得快，那么鄉鎮的負責人就可以享受副縣級待遇，而不管當地環保怎么樣。這不是在引導干部犯錯誤嘛。

這次江蘇自己也感到很尷尬。藍藻爆發實際上是把蘇南經濟增長模式顛覆了，把整個江蘇走向全面小康的日程給顛覆了。事與愿違，這個教訓真是非常非常大。盡管江蘇省的環保力度在全國來說是走在前列的，但還是趕不上經濟增長與污染加劇的速度。

《決策》：除了你所說的“背后的力量”，還有哪些原因造成了現在的環?，F狀呢？

張坤民：中國的環保工作起步雖晚，但是發展很快，日本人說中國是“環境科學繁榮但環境問題嚴重”。造成這一現狀的原因，首先是體制上的問題。中國環保沒有中央的直屬分局，而地方環保局又受地方政府管理。過去曾經發生過這樣的事情，市長打電話讓環保局長帶著公章去他那里，如果不給項目蓋章，你這個環保局長就不用當了。其次是經費問題。當年剛開始治理淮河時，一些污染很嚴重的地方，要打井取水，但沒有錢，最后是從“總理基金”撥出來的。因為一直到2006年，國家預算才開始正式列有環?？颇俊＿^去問財政部要環保治理經費，回答是，“不是誰污染誰治理嘛，怎么向國家要錢？”

這個情況也不只中國一個，但發達國家由于環境意識、法制、資金等都好一點，問題不像發展中國家這么厲害。中國作為最大的發展中國家，問題就尤為突出，加上經濟增長又快，法制觀念又弱。

如何抉擇取決于當地政府領導

《決策》：現在似乎隨著產業從東部向中西部轉移，污染也轉移到中西部。

張坤民：其實，國家早就在預防這樣的轉移，不能讓污染隨著產業一起轉移。從政府角度講，出臺了不少的規定與相關政策。我記得，在我沒到環保局之前，國務院環境保護領導小組辦公室就對預防污染轉移到鄉鎮企業有過嚴格規定。但是很多地方不聽啊。法律法規不管用，法院判決也不管用，非要搞到頭破血流才行。

《決策》：但不少人認為，如果對中西部的環保要求過嚴，例如這次的限批，就可能給中西部帶來一定的困境，畢竟在東部發展時沒有這么嚴的環保要求。

張坤民：從根本上說，我認為，如果能認真研究西方國家的教訓、認真考察東部沿海地區的教訓，應該而且必須避免污染隨著產業轉移。這就是不要盲目地去把人家已經發生過污染的東西搬到你的地方再去建一遍、再去污染一遍、再去毀一遍，然后再去補救，而有些環境破壞是很難完全補救的。

所以，你剛才提到中部地區現在可能面臨的困境，我就一句話，有些困境是自己的盲目決策造成的。東部地區已經有教訓了，中西部地區不要再走這條老路。

《決策》：那么中西部地區應如何避免環境治理與地方發展之間的沖突呢？

張坤民：欠發達地區發展，第一不要違反客觀規律，要研究西方國家或者東部地區的教訓，認識客觀規律；第二不要違反國家法律；第三要有一個恰當的地區發展戰略，不要簡單模仿，草率決策。

我一直在思考這樣一個問題：“無工不富”這是事實，但是在工業種類選擇上，可以去建設一些環境友好的工業，選擇比較有前途的，比較成功的行業與產品。比如化工，如果真要搞，就要集中搞。集中以后，選擇一些比較好的產品，集中比較充足的投資，采取必要的環保措施。如果沒有這些條件，就不能盲目地“土法”上馬。化工永遠都需要，我擔憂化工，但是我并不拒絕化工。化工也是人類文明創造的奇跡，人類已經離不開化工產品。既然要選擇化工，就要選好產品，集中規劃、集中生產、集中處理，這樣才能賺了錢又不污染環境，真正造福于地方。

《決策》：但有時候要這么抉擇似乎并不那么容易。

張坤民：我覺得這完全取決于當地政府的領導。在80年代剛開始的時候，確實沒有經驗。當時還有一些認識上的誤區，沒有切身教訓，沒有看見污染的后果到底有多厲害。那時既沒有看到，也沒有想到?，F在應該說，都看到了，也都認識到了。

所以，這不是環境保護造成的困境，而是增長方式與環境現實的矛盾，是局部利益、短期利益同整體利益、長遠利益之間的博弈。如果說，80年代還是無知或沒有經驗，現在已經有經驗、有知識、有法律，而且有嚴酷的現實，如果再堅持走原來的老路，說得更厲害一點是“迷了心竅”。

環保政策需要制度化

《決策》：在9月23日，第一批“流域限批”解禁名單出來后，大家接下來關注的一個焦點，是如何建立一套新的環保政策體系將限批的成果保持下去。那么，新政策體系應如何建立呢？

張坤民：過去環境政策最大的問題是執法力度不夠，或者說制度化不夠。所有的政策都必須變成制度，光有口號不行，光有領導講話不行。

國外環保做得好的，就是因為他們有可操作的制度。而中國現在是科學認識有了，政治意愿也有了，但還沒有完全制度化。經濟合作和發展組織(OECD)對中國的建議重點之一就是中國環保要制度化，要把對環境的關注真正從經濟與社會的各項決策中、從有關制度上體現出來，不能光停留在愿望上。我換句通俗的話說，就是搞環境保護不能概念化和運動式。

《決策》：那其中最需要制度化的是哪些方面呢？

張坤民：我在日本3年，邊教書邊研究，發現我們同他們的差距，主要還是在經濟政策上，特別是環境賠償制度。如果中國不建立自己的環境賠償制度，環保問題是很難解決的。

《決策》：你在任期間做過哪些方面的相關努力？

張坤民：1992年在協助曲格平局長起草《中國環境與發展十大對策》時，涉及10個方面，其中在第一部分就強調：“各地在產業結構調整中，要淘汰那些能源消耗高、資源浪費大、污染嚴重的工藝、裝備和產品；在考核各地經濟工作和干部政績時要考核社會效益和環境效益?！痹诘谄卟糠忠颤c到：“各級政府應更多地運用經濟手段來達到保護環境的目的，按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環境稅的研究?！?/p>

盡管注意到了這些，但由于工作力度不夠，有的部門沒有重視，不予支持。要談建設同環保有關的其他經濟制度，就更不可能了。

例如，其中的生態補償，特別是河流上下游的生態補償，我曾經同中西部地區好幾位政府負責人討論過。我說你們不要只是向中央要支援，可以組織研究一下生態補償制度。上游保護了水源，實際上是為下游創造了財富，下游就應該付給上游一定的補償。如果水資源保護好了，下游付錢給上游是理所當然的。當然，如果上游沒有達到協議確定的水質水量，也要有個說法。很多類似的事情，我們做過努力，但是要制定各方都能接受的經濟政策非常難。我很高興，國家環?？偩纸陙碇鸩郊哟罅诉@方面的工作力度。

《決策》：難在哪兒？

張坤民：難在相關利益的博弈與平衡。例如生態補償制度，它就涉及相關企業，還有企業背后的相關部門，甚至會有利益集團的阻撓。上下游生態補償雖然在國外是一個很熱門的題目，但它涉及多方面的利益。

《決策》：除制度化之外，環保還需要什么呢？

張坤民：特別需要進一步加強公眾參與。如果光靠環保局，在北京，總局公務員加直屬單位研究人員才不過1000多人，全國環保系統總共就20多萬人。而全國企業幾千萬家，哪能管得過來？只有靠全社會最廣泛的公眾參與。