建筑業(yè) 農(nóng)民工的職業(yè)傷害誰(shuí)來(lái)保護(hù)

農(nóng)民工是目前建筑業(yè)職業(yè)傷害的主體

建筑業(yè)既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，其增加值約占GDP的7％，也是勞動(dòng)密集型行業(yè)，就業(yè)容量大，目前吸納的農(nóng)民工約占農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的三分之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)局2004年數(shù)據(jù)，全國(guó)建筑業(yè)從業(yè)人員總計(jì)3893萬(wàn)人，其中施工現(xiàn)場(chǎng)操作人員基本是農(nóng)民工，總?cè)藬?shù)已達(dá)3201萬(wàn)人，占建筑業(yè)一線人員的90%以上；從發(fā)生在建筑施工過(guò)程中的各類(lèi)事故統(tǒng)計(jì)來(lái)看，農(nóng)民工也占90%以上。這兩個(gè)90%，足以表明，建筑業(yè)安全生產(chǎn)工作的主體是農(nóng)民工。此外，國(guó)家安全監(jiān)督管理總局統(tǒng)計(jì)表明，建筑業(yè)事故發(fā)生率和死亡人數(shù)僅次于煤礦，排在各行業(yè)的第二位，風(fēng)險(xiǎn)很高。

“包工頭”式的用工制度存在弊端

在建筑行業(yè)，一直存在著一種簡(jiǎn)單的勞務(wù)分包的“包工頭”模式:即企業(yè)與“包工頭”簽訂勞務(wù)用工合同，以包代管。“包工頭”在用人單位和農(nóng)民工之間充當(dāng)橋梁，給盲目流動(dòng)的農(nóng)民工提供工作機(jī)會(huì)，提高了供求匹配效率，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移工程中發(fā)揮了積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各種規(guī)則機(jī)制的完善，這種模式的弊端日益突出。

農(nóng)民工到北京打工，很少是由用人單位直接招工的，大部分由包工頭招來(lái)，和包工頭達(dá)成口頭協(xié)議，再由包工頭和用人單位聯(lián)系。在這種情況下，用人單位常常并不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同。一旦發(fā)生糾紛，勞動(dòng)關(guān)系就很難認(rèn)定。企業(yè)不對(duì)農(nóng)民工負(fù)責(zé)，就導(dǎo)致了大部分的“包工頭”隨意用工，管理混亂；有些農(nóng)民工只知道自己給哪個(gè)包工頭干活兒，卻不知道用人單位是誰(shuí)；向勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)舉報(bào)時(shí)，監(jiān)察人員又會(huì)以農(nóng)民工與包工頭之間是雇傭關(guān)系，不是正常的勞動(dòng)關(guān)系為由而不予受理 ；到法院起訴時(shí)，法官也會(huì)認(rèn)為這是農(nóng)民工與包工頭之間發(fā)生的勞務(wù)關(guān)系糾紛，不是與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系糾紛。

包工頭的存在，不僅妨礙了打工者和用人單位之間勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定，而且經(jīng)常出現(xiàn)包工頭卷錢(qián)逃跑，農(nóng)民工不得不艱難討薪的情況。當(dāng)農(nóng)民工將包工頭和用工單位一并起訴到法院時(shí)，法院有時(shí)判決由包工頭來(lái)支付農(nóng)民工工資，不能切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。農(nóng)民工與施工企業(yè)并無(wú)直接的關(guān)系，出現(xiàn)問(wèn)題后，若“包工頭”逃之夭夭，這些農(nóng)民工很難去維權(quán)，由此助長(zhǎng)了“包工頭”的違法行為，導(dǎo)致安全事故的頻頻發(fā)生。為了牟取暴利，包工頭扣留或挪用施工企業(yè)交付的費(fèi)用，致使安全管理措施得不到落實(shí)，此外，由于包工頭沒(méi)有合法身份，很難監(jiān)管，漏稅普遍，擾亂了勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。

農(nóng)民工管理中的“三不足”現(xiàn)象

建筑市場(chǎng)的農(nóng)民工主要來(lái)自偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，大部分只是小學(xué)畢業(yè)，有的雖然初中畢業(yè)，但知識(shí)水平只相當(dāng)于小學(xué)文化水平。這些勞動(dòng)力放下鐮刀就拿起灰刀，不具備應(yīng)有的崗位知識(shí)，缺乏必要的安全技能培訓(xùn)教育。很多建筑事故屬人為原因，由于農(nóng)民工缺乏基本的安全防范意識(shí)，心存僥幸違章操作而引發(fā)的。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，建筑施工中的傷亡事故90%發(fā)生在農(nóng)民工身上，其中70%是由于違章操作引起的。

現(xiàn)有的農(nóng)民工安全管理措施存在“三不足”的現(xiàn)象：一是政府對(duì)安全監(jiān)管力度不足，建設(shè)主管部門(mén)“把關(guān)”不嚴(yán)，部分不具備基本安全生產(chǎn)條件和施工資質(zhì)的隊(duì)伍進(jìn)入建筑市場(chǎng)，為引發(fā)安全事故埋下“禍根”。二是建設(shè)單位對(duì)安全管理作為不足。一些建設(shè)單位不履行法定程序，規(guī)避政府監(jiān)管，肢解工程項(xiàng)目，分包給低資質(zhì)或無(wú)資質(zhì)的勞務(wù)隊(duì)伍。有的不講科學(xué)，片面追求進(jìn)度、工期，忽視安全生產(chǎn)管理。建筑工程分承包項(xiàng)目多、各類(lèi)人員構(gòu)成復(fù)雜、流動(dòng)性大，農(nóng)民工猶如“游兵散勇”，有活招之即來(lái)，無(wú)活揮之即去。頻繁的流動(dòng)客觀上容易造成安全管理上的漏洞；三是施工單位安全生產(chǎn)資金投入不足。有的企業(yè)為了追求利益最大化，千方百計(jì)降低生產(chǎn)成本，安全投入方面不能省的也省，不愿意也舍不得花錢(qián)買(mǎi)平安，連正常的教育培訓(xùn)企業(yè)都不愿意投資。

問(wèn)題出在執(zhí)法上

另外，在我國(guó)，農(nóng)民工的權(quán)益保障不僅是一個(gè)立法問(wèn)題，更重要的是一個(gè)執(zhí)法問(wèn)題，有法不依成為民工權(quán)益不斷受到侵害的重要因素（劉爾鐸，2006）。2005年1月，建設(shè)部發(fā)布了《建筑施工現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)工程開(kāi)工時(shí)農(nóng)民工的居住和伙食條件作了相當(dāng)詳盡的要求。2006年3月，國(guó)家又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》。可是，據(jù)媒體報(bào)道在2006年7月，北京暴雨如注的惡劣天氣中，負(fù)責(zé)維修三環(huán)路上過(guò)街天橋的27名農(nóng)民工，卻只能睡在六里橋南側(cè)的一座過(guò)街天橋下面，度過(guò)了一個(gè)多月風(fēng)餐露宿的生活。還有更惡劣的虐待農(nóng)民工事件，兩年前發(fā)生在新疆烏魯木齊的“包身工”事件如今又在山西重演了，在“山西黑窯童工事件”的采訪調(diào)查中，河南記者付振中說(shuō)：“我們采訪的最大的阻力是山西當(dāng)?shù)匾恍┎块T(mén)不配合，他們對(duì)這個(gè)事件缺少應(yīng)有的愛(ài)心，表現(xiàn)得十分消極，有的還千方百計(jì)阻撓家長(zhǎng)營(yíng)救其他孩子。”為什么完善的憲法和相關(guān)條文在農(nóng)民工虐待事件中顯得蒼白無(wú)力？一方面是因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)民工用工體制不健全，更為主要的原因是監(jiān)管缺位，社會(huì)治安管理缺位，勞動(dòng)用工管理缺位，使一些企業(yè)特別是一些小企業(yè)的“管理者”，胡作非為到不忌諱法律約束的程度。而在這背后是政府有關(guān)職能部門(mén)作為不到位，法律監(jiān)管不到位。導(dǎo)致企業(yè)缺乏保護(hù)農(nóng)民工職業(yè)安全的內(nèi)在動(dòng)力和外在拉力。

制度和監(jiān)管到位是基礎(chǔ)

制度完善行業(yè)管理的規(guī)范是農(nóng)民工安全保護(hù)工作的基礎(chǔ)，而勞工制度和工傷保險(xiǎn)制度是目前關(guān)注重點(diǎn)。

“勞務(wù)分包制度”與“包工頭”制度的主要區(qū)別在什么地方？一是在勞動(dòng)關(guān)系上，前者要求承包企業(yè)進(jìn)行勞務(wù)作業(yè)分包時(shí)，必須使用有相應(yīng)資質(zhì)的勞務(wù)企業(yè)，并應(yīng)當(dāng)按照合同約定或勞務(wù)分包企業(yè)完成的工作量及時(shí)支付勞務(wù)費(fèi)用，禁止將勞務(wù)作業(yè)分包給“包工頭”。承包企業(yè)應(yīng)對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)的用工情況和工資支付進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)本工程發(fā)生的勞務(wù)糾紛承擔(dān)連帶責(zé)任。勞務(wù)企業(yè)要依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同。施工總承包、專(zhuān)業(yè)承包企業(yè)直接雇用農(nóng)民工，必須簽訂勞動(dòng)合同并辦理工傷、醫(yī)療、或綜合保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。而包工頭制度則是用工企業(yè)與“包工頭”簽訂勞務(wù)合同，在這種制度下，農(nóng)民工和企業(yè)不發(fā)生直接關(guān)系，只和包工頭存在口頭協(xié)議。在這樣的情況下，施工企業(yè)交付給包工頭的費(fèi)用就可能被扣留或挪作他用，致使安全管理措施得不到落實(shí)。二是在法律上勞務(wù)企業(yè)是依法成立的、具有獨(dú)立法人實(shí)體的市場(chǎng)主體；而包工頭不是獨(dú)立的法人，不易被監(jiān)管，“包工頭”隨意用工、違法轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、偷漏稅、損害農(nóng)民工的合法權(quán)益的模式造成市場(chǎng)混亂。

取消“包工頭模式”、完全實(shí)行“勞務(wù)分包制度”，首要問(wèn)題是能否按照市場(chǎng)規(guī)律成立勞務(wù)公司，如果完全靠行政手段推動(dòng)，則有可能“好心辦壞事”，帶來(lái)效率低下的弊端。

2004年正式實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》，但實(shí)際與改革目標(biāo)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，尤其要建立工傷保險(xiǎn)與事故預(yù)防、職業(yè)康復(fù)相結(jié)合的體制仍任重道遠(yuǎn)。事實(shí)上也沒(méi)有形成實(shí)施工傷預(yù)防功能機(jī)制有機(jī)的、統(tǒng)一的、相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)的體制，此外，在工傷保險(xiǎn)基金的列支項(xiàng)目上，關(guān)于工傷預(yù)防方面的規(guī)定太過(guò)于模糊，只有用于工傷預(yù)防的費(fèi)用得到了實(shí)質(zhì)上的落實(shí)，才能滿(mǎn)足工傷預(yù)防功能實(shí)現(xiàn)的前提。

目前，號(hào)稱(chēng)擁有3000萬(wàn)大軍的建筑業(yè)，參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)卻很有限，勞動(dòng)合同簽訂率也僅在10%～20%之間，而他們中的大多數(shù)都是急需工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工。造成建筑業(yè)農(nóng)民工參保不暢的主要原因是人員流動(dòng)性太大，按常規(guī)企業(yè)以工資總額為繳費(fèi)基數(shù)的方式擴(kuò)面征繳，在建筑行業(yè)很難落實(shí)；同時(shí)多年實(shí)行的“五險(xiǎn)合一”的捆綁征繳模式使企業(yè)的負(fù)擔(dān)較重。

對(duì)此，首先可以嘗試允許尚不具備參加全部險(xiǎn)種條件的用人單位或建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的勞務(wù)工，先行參加工傷保險(xiǎn)，建委和勞動(dòng)保障部門(mén)可協(xié)同推進(jìn)，對(duì)不參加工傷保險(xiǎn)的單位不發(fā)施工許可證。

其次，針對(duì)建筑業(yè)農(nóng)民工流動(dòng)性較大的特點(diǎn)，建立臨時(shí)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，建立臨時(shí)農(nóng)民工檔案，為每一位臨時(shí)農(nóng)民工配備專(zhuān)用工傷保險(xiǎn)IC卡。在每個(gè)建筑單位配備相應(yīng)的機(jī)器設(shè)備，農(nóng)民工給用人單位打工時(shí)可用工傷保險(xiǎn)IC卡在用人單位的機(jī)器上刷卡，機(jī)器記錄用工時(shí)間，用人單位根據(jù)用工時(shí)間繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。建筑業(yè)農(nóng)民工一旦出現(xiàn)了工傷事故或職業(yè)病，其就可以獲得用人單位為其購(gòu)買(mǎi)的工傷保險(xiǎn)保障了。同時(shí)簡(jiǎn)化有關(guān)部門(mén)對(duì)工傷的認(rèn)定、償付的工作程序，保障受傷害農(nóng)民工的權(quán)益。

（作者為江西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師）