印度中央與地方財政關系的變革啟示

20世紀90年代初，印度進行經濟改革。改革涉及諸多內容，中央與地方財政關系的變革具有深遠影響。

變革前財政體制及其地方間關系

根據印度憲法，中央政府負責處理全印經濟中最一般性的問題，如銀行、鐵路、港口、外貿及大型工礦業等；地方政府則負責人民生活的主要方面，如灌溉、電力、教育、衛生、公路運輸、小型工業等。同樣，憲法對中央與地方的財源作了明確劃分，中央征收所得稅、貨物稅以及關稅，這在印度是最有收入的稅收；地方則征收土地稅、農業所得稅、地方商品稅等，但這些稅種缺乏彈性，根本無法滿足地方發展需要。為此，憲法規定了中央通過對地方實施稅收分成、贈款及貸款等方式進行財源的轉移，然而由此造成了印度在財政方面中央強大而地方弱小的局面。長期以來，中央預算收入占全國預算收入的2/3以上，中央向地方轉讓的稅收分成、貸款及贈款等財政援助占地方財政支出總額的40％左右，地方對中央的依賴十分嚴重。即使扣除財源轉移，中央實際支配的財政也占全國的50％上下。以1989-1990年度為例，全國預算收入為10619.26億盧比，中央預算收入為7482.4億盧比，占70.46％，扣除向地方轉讓稅收分成、贈款和貸款后為5234.29億盧比，占49.29％。因此，印度在財權上呈中央大、地方小的“倒三角形”，但在事權的劃分上卻完全相反。

這就尤如在一個嚴厲的家長面前，孩子們必須規規矩矩。各地方政府必須迎合中央的政策控制，在一定程度上表現出“相互合作、資源共享”的態勢，盡管事實上印度各邦的差異性很大、獨立性很強，暗地里它們對中央財源的爭奪也很激烈。比如，對于稅收分成的地方所得部分如何細分到各邦的問題，印度一直把其中的80％～90％按人口進行分配，僅10％左右按稅收完成情況來分配。如果不是中央權威的存在，這幾乎是不可能的。因為那些人口較少、發展較快、儲稅豐富的地方不會“心甘情愿”地與其他地方共享成果。除了中央“持財政之重”強制扭曲的資源分配之外，各地方之間并不存在真正意義上的合作。相反，由于中央過分注重橫向均衡而忽略了縱向公平，造成地方之間的相互抱怨，也使得中央與地方之間矛盾重重。

印度中央與地方財政關系的變革

事實上，1950－1951年度到1990－1991年度間，中央經常稅入已從36.0億盧比增加到6005.0億盧比，增長167倍；地方政府的經常稅入（不包括中央的稅收轉移）僅從28.0億盧比上升到3032.0億盧比，增長108倍。這組數據不僅表明中央在財政上的絕對主導地位。還隱含了一個嚴重的問題：既然地方支出的大部分靠中央轉移，地方政府當然就沒有發展地方經濟、增加地方收入的積極性。反映在統計數據上，獨立后長達30多年年均僅3.6％有“印度增長率”，這在廣大發展中國家是比較罕見的。

到上個世紀80年代末，印度終于意識到聯邦制的正常運轉是與向地方分權相聯系的。“在一個有活力的聯邦制中，政治權力、主權通常是由中央和地方分享的。這種有活力的聯邦制與經濟組織的計劃控制模式是合不攏的?！?1991年印度經濟危機的爆發似乎是對這種認識的最好注解，迫使政府拉開了一場以自由化、市場化為導向的改革。在中央與地方財政關系方面，中央將大量財權下放，開始大膽嘗試“權責回歸”。1993年起印度約3/4的原中央稅逐漸轉移到了地方，可以說，這是印度中央與地方財政關系的一次革命性變化。

中央權力的削減、對地方自主發展，特別是大量外資的流入產生積極作用，使傳統的以財政援助為主的中央對地方的控制大為減弱，減少中央與地方之間關于經濟和財政的爭執。不過，集權制下各地方之間懾于中央權威而展開的“合作”性競爭，開始向著爭奪經濟資源，提升財政能力為目的非合作競爭轉變。因此，這次變革中央在較大程度上退出了對地方間相互關系的干預，這在某種程度上賦予了各地方 “蝶變新生”的機遇，從而使得地方間的競爭尤為激烈。

印度地方政府間的競爭

處于競爭中的各地方政府，為強化對社會資本和市場資源的汲取能力，必須提供良好的軟硬設施。因此，地方間不僅展開資源的競爭，同時也進行著財政支出的較量。但由于中央權威漸弱，印度的地方競爭并未帶來令人滿意的效果。

地方競爭低效率

地方競爭客觀上有利于各地方政府關注資源配置的有效性，它可能導致本應由市場引導的資源被變異配置，反而降低了競爭效率。在基礎設施嚴重不足的情況下，參與競爭的地方政府會身不由己地陷入“囚徒困境”之中。為了吸引投資，政府的最優選擇就是給企業和投資者以超常的優惠和大量的稅收減免；但這種優惠和減免越多，地方財政收入的累退性就越強，地方基礎設施供給的能力就越弱，結果反而為企業或投資者提供了“逆向選擇”的理由。比如，在吸引外資方面，盡管中央已削減了對外資的諸多限制，地方也競相出臺各種優惠政策，但直到2004年，印度全年吸引外國直接投資才37.5億美元，僅相當于中國一個月的外資利用額。德里大學的坦卡爾教授指出，印度吸引外資無法與中國相比的一個重要原因是印度的基礎設施讓許多國外投資者望而卻步?；A設施的薄弱給企業生產、通信和物流帶來一系列的問題，不僅阻礙了外國投資者來印度投資，也迫使不少國內資金到海外尋求發展。據印度工商產業聯合會的一份報告，2007年印度的海外直接投資預計將達150億美元，很可能超過同期120億美元的外資進入總量。

現在，印度陷入了“基礎設施不足——地方加劇競爭——基礎設施不足”的惡性循環。其中有兩方面原因。第一，改革前的基礎設施欠賬太多。雖然中央集中了大多數財源，由于政治原因過多地用于財政均等化和各種補貼，對地方的過渡撫慰并沒產生出政府期望的結果。高度集權的中央政府不能有效利用所集中的資源為經濟的長期發展做好基礎準備，這是印度改革中的一大敗筆。第二，改革后由于中央權威的衰弱以及各邦之間被競爭所充斥，喪失了“促合作、共發展”的條件。越是資源稀缺，各地方之間競爭對立的情緒就越是高漲。比如，各地方為保護本地利益而對外來產品采取歧視性稅率，即便是國內商品，其本地價和外地價往往相差10％－15％。再如，印度旨在連接全國各大城市的“金四角”公路網工程，原定在三年前就該竣工，但直到現在仍沒有完成的跡象，除了中央財力不足的因素外，與各地方政府希望通過相互博弈來最大限度地保障本地利益甚至渴望“搭便車”也不無關系，它們在用地、資金、施工等方面始終難以協調。印度地方之間還沒有“把蛋糕做大”的共識，這既有中央控制力減弱的因素，也有法律和體制的障礙，低效率的地方競爭和高強度的地方保護在印度似乎已根深蒂固。

地方競爭被異化

地方競爭的本質不是所謂的優勝劣汰，而是促進地方經濟共同發展。但據官方統計，1980－1990年間，印度主要的16個邦中有14個邦人均GDP與德里中央直轄區的差距縮小，1個邦差距在擴大；但1990－2000年間，這一數據只有3個邦差距縮小，12個邦差距擴大。地區差距擴大的表面原因是改革后日益激烈的地方競爭，但最根本的原因卻是改革之前業已存在的地區差距在改革后被恣意放大。1960－1990年間，印度地區差距總體上在擴大，但遠不及改革后來得快。因為這期間地區差距是波浪式發展，中央通過大量轉移、援助的方式努力實現“劫富濟貧”。但改革后，中央權利迅速收縮，對落后地區的財政援助也陡然減少。這種情況下的地方競爭，就如同剛斷奶的嬰兒和已會跑步的孩子之間的競爭。缺乏競爭力的落后地區，如果沒有外在的援助和扶持，只會更加落后。因為這不像體育比賽，這次輸了可以修煉整頓以待下次，這種競爭一旦開始就很難停下來，甚至連喘息的機會也沒有。

中央權威的衰弱還導致地方在財政支出上也肆無忌憚地展開競爭。為保住在邦的執行地位，大多數邦不但廢除各種與土地有關的收入，還對農業實施大量補貼，甚至農村用電全部免費。這樣做農民當然歡迎，但政府卻要背上沉重的財政包袱。1990－1991年度到2001－2002年度，各邦公債占GDP的比重從19.4％上升到25.6％，邦級財政空前惡化。為此，財政部在2003年提出要整頓地方債務，計劃在2003－2006財政年間，將超過市場利率的地方貸款全部兌換成利率較低的市場貸款，各邦至少可因此減少8100億盧比的利息支出。雖然這有助于抑制邦級債務的急劇擴大，但卻只能暫時緩解問題而不能從根本上解決問題，而且似乎對抑制地方債務起了負激勵作用。印度地方債務的增加根本上是由于非合作競爭導致財政收入低增長的同時，財政支出卻快速攀升。因此，在地方有效競爭的制度障礙沒有清除之前，地方債務仍是一個嚴重的問題。印度地區差距的擴大和地方債務的膨脹是中央督導不力的結果，也是地方競爭被異化的表現。

印度中央與地方財政關系帶來的啟示

印度中央與地方財政關系的變革對促進經濟社會發展起到了一定作用，但還有一些根本性的問題未能解決。由此，我們得到如下兩點啟示：

第一，從財政關系看，中央和地方之間財權與事權對稱是一個國家財政與經濟良性互動的保障，但保持中央對地方的權威十分必要。不言而喻，在一個法制并不十分健全、經濟還很不發達的國家，中央的權威主要地來源于其強大的財力。印度的經歷表明，一個過分集權的中央會扼殺地方的積極性，而一個沒有權威的中央則容易造成地方各自為政。這兩種情況都不利于一個國家的整體發展。印度中央財政控制力減弱，使地方對中央的依賴減弱，曾經在中央強權掩蓋下的地方間的不滿很快以激烈的對峙和競爭方式表現出來，使中央的政策意圖難以實現。目前，我國中央與地方財政收入的比重約為6:4，而支出比約為3:7，中央還是牢牢抓住了財政的控制權。區別在于印度關于中央與地方關系的法律界定很清楚，地方政府完全可以在法權范圍內自行其事，這是印度中央政府在財權下放后權威也跟著下降的原因。相反，我國中央與地方關系的法制不規范，放權于地方之后，也在一定程度上出現了各自為政的激烈競爭。中央對于各地方之間的不良競爭雖然有種種措施，但沒有法律加以規范，這是我國中央政府權威下滑的主因。

第二，地方政府間的不良競爭是一個世界性的難題。這種競爭在很大程度上就是“囚徒博弈”，大家都清楚合作一定能實現比不合作更大的價值。然而，競爭博弈的地方政府完全有可能處于不對等的地位，對合作條件的談判以及合作成果的分享也就可能不均衡，這正是建立合作關系的最大障礙。印度“金四角”公路網工程的難產，就是由于各邦之間發展程度不同、話語地位失衡所造成的。這就啟示我們：①中央應該對全國性以及一些區域性的公共設施負責，因為如果靠地方合作來實現不僅代價很高，而且幾乎是不可能的。②地方有支持與配合中央提供全局性公共設施的法定義務。印度當前最大的障礙在于其地方法權太大，只要不符合本地方利益的事情，地方政府就反對到底。我們在規范中央與地方政府間關系時要特別防止這種傾向。③更重要的是，中央必須為地方合作性競爭的形成創造比較平等的起點，從而為競爭各方創造和諧的對話環境和良好的合作機會。然而，公平的起點往往意味著社會生產關系的大變革，因此很多時候這只是一種理想狀況。唯一的辦法就是將以合理的制度安排作為補償，比如在財政和政策上更加向落后地區傾斜。因此，一方面我們需要加強引導東部地區對中西部地區的投資和產業轉移，以“全域中國”的視野促進國內經濟大融合，讓各地方在合作性競爭中逐漸縮小差距，另一方面我們更需要中央政府花費大量財力物力改善中西部地區的公共服務，彌補其在競爭起點上的落后狀況，逐步增強他們的話語權，這也是改善政府間關系的有效措施。

（作者單位：四川大學經濟學院博士研究生）