優(yōu)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的金融資源配置

2007年6月7日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求重慶市和成都市突破體制性障礙，建成國(guó)家重大政策的試驗(yàn)基地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行樣板。金融是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的核心，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“第一推動(dòng)力”。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融體制較為落后，農(nóng)村金融資源十分稀缺，這已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的突出問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的意義

設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)是改變我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的需要。目前，城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，是我國(guó)面臨的一個(gè)突出問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制，是下一步改革的重點(diǎn)。通過局部地區(qū)探索為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)，是一條可行的道路。

改革試驗(yàn)區(qū)著眼于構(gòu)建和諧社會(huì)來改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標(biāo)、方向和重點(diǎn)，有利于完善和諧社會(huì)體制。重慶和成都建立試驗(yàn)區(qū)，是探索中西部地區(qū)促進(jìn)發(fā)展模式的需要。東部地區(qū)主要走的是外向型的發(fā)展道路，但是廣大中西部地區(qū)還是要立足國(guó)內(nèi)促發(fā)展。在內(nèi)外需求失衡、消費(fèi)投資失衡的情況下，中西部地區(qū)應(yīng)該走出一條新的發(fā)展路徑。成渝設(shè)立改革試驗(yàn)區(qū)，對(duì)于探索中西部地區(qū)的發(fā)展模式也是非常必要的。

重慶和成都都是典型的“大城市帶大農(nóng)村”，重慶市3100多萬人口中，農(nóng)村居民占80%以上，城鄉(xiāng)居民收入比為4：1。成都市1100多萬人口中，有農(nóng)村人口600多萬，城鄉(xiāng)差距也較大，從某種意義上來講，成渝是當(dāng)代中國(guó)的縮影。面對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出的現(xiàn)狀，成渝地區(qū)較早的開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐并取得了顯著的成效。自2003年開始，成都將原來規(guī)模小，布局散的116個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)調(diào)整、歸并為20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，目前20個(gè)工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)1105個(gè)，集中度高達(dá)59.5%。成都市以多種形式梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，共規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，近27萬農(nóng)民住進(jìn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。過去4年，成都財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入達(dá)到123.6億元，2006年達(dá)到71.3億元，在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題上收到實(shí)效。重慶在完成300萬庫(kù)區(qū)移民的基礎(chǔ)上，積極打造“一圈兩翼” 的發(fā)展新格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)金融二元對(duì)立是試驗(yàn)面臨的難題

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)離不開和諧的城鄉(xiāng)金融體系的支持。但目前城鄉(xiāng)金融二元對(duì)立的現(xiàn)象比較突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

農(nóng)村金融市場(chǎng)和城市金融市場(chǎng)割裂，二者之間缺乏流動(dòng)。農(nóng)村金融資源大量流向城市，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的存款有4萬億元，但用于農(nóng)村貸款的僅僅1萬億元左右，這是市場(chǎng)逐利的結(jié)果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，客觀上需要優(yōu)化配置金融資源，完善現(xiàn)行的農(nóng)村金融體系，促使金融資源留在農(nóng)村。

農(nóng)信社基本壟斷了目前的農(nóng)村金融市場(chǎng)，造成農(nóng)村金融供給主體單一，難以滿足農(nóng)村金融需求。其次農(nóng)村金融工具單一，主要以小額信貸為主，金融創(chuàng)新不足。

農(nóng)村民間融資很活躍，但缺乏必要的政策引導(dǎo)與監(jiān)管，容易引發(fā)債務(wù)糾紛，擾亂金融秩序。民間接待缺乏正規(guī)化和組織化，往往以一種扭曲的形式出現(xiàn)，難以發(fā)揮它在有效利用鄉(xiāng)土信用資源方面的優(yōu)勢(shì)，因此它在緩解城鄉(xiāng)金融二元對(duì)立的作用受到較大的限制。

農(nóng)村金融抑制造成農(nóng)村金融資源稀缺

農(nóng)村金融抑制主要有兩種類型，表現(xiàn)為供給型金融抑制和需求型金融抑制兩種形式。

供給型金融抑制。主要表現(xiàn)為兩大供給不足，即正規(guī)金融部門的制度供給不足和資金供給不足。

當(dāng)前，主營(yíng)農(nóng)村金融業(yè)務(wù)、金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)銀行雖然一直以來有涉農(nóng)貸款，但主要針對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等領(lǐng)域，對(duì)單個(gè)農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融資服務(wù)的很少。而且1997年亞洲金融危機(jī)之后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四大國(guó)有商業(yè)銀行一共撤并3.1萬個(gè)縣及縣以下機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)銀行對(duì)單個(gè)農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的融資成本，促使農(nóng)業(yè)銀行從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍狹窄，在現(xiàn)行政策性金融體制下，農(nóng)發(fā)行更多的是進(jìn)行糧棉收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)，一般不向涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶貸款，難以發(fā)揮金融支農(nóng)的作用。而且農(nóng)發(fā)行資金主要來源于財(cái)政撥款和央行再貸款，資金的運(yùn)用效益低下。

農(nóng)村信用社目前是農(nóng)村唯一有效的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，在許多農(nóng)村地區(qū)，能夠?yàn)檗r(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款服務(wù)的只此一家。但由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，缺少支農(nóng)的動(dòng)力和激勵(lì)，其金融服務(wù)的質(zhì)量較低。在2003年改革試點(diǎn)之后，農(nóng)村信用社改革的商業(yè)化傾向比較明顯，突出貸款的質(zhì)量和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益。由于涉農(nóng)貸款的低回報(bào)，農(nóng)信社“非農(nóng)化”的比重越來越高，其資金流向的越來越傾向城市。

非正規(guī)金融組織雖然相對(duì)靈活，缺乏組織化和規(guī)范化的發(fā)展政策歧視，交易成本相對(duì)較高，在滿足農(nóng)村融資需求上的作用也相當(dāng)有限。正式和非正式的金融組織都很短缺，缺少種類豐富、功能合理的農(nóng)村金融服務(wù)體系，導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金配置能力不足的重要原因。

除了供給型金融抑制外，在一定程度上也存在需求型金融抑制。經(jīng)過30年的改革開放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，主要有四類地區(qū)，一是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，隨著城市化進(jìn)程，這些地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已融合在城市經(jīng)濟(jì)之中了，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)高；二是部分發(fā)達(dá)地區(qū)和中部，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展較快，農(nóng)民基本本地就業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高；三是許多中西部地區(qū)農(nóng)村地區(qū)，只留下少數(shù)老勞動(dòng)力在本地從事勞動(dòng)，大部分勞動(dòng)力外出打工，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低；四是一些老少邊窮的貧困地區(qū)只能從事簡(jiǎn)單的自然再生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最低。在最后兩類地區(qū)，低收入農(nóng)民因?yàn)閮斮J能力差，自然難以進(jìn)入農(nóng)信社的放貸視野；即便在前兩類較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些中高收入的農(nóng)民因?yàn)樾枰獢U(kuò)大再生產(chǎn)，而對(duì)信貸的需求強(qiáng)烈，但他們的貸款往往因?yàn)橹芷陂L(zhǎng)、規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高，而被農(nóng)信社限制。

農(nóng)村金融抑制的制度成因

試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展就不能僅僅停留在技術(shù)層面，要從基礎(chǔ)性制度建設(shè)出發(fā)，來深入思考金融資源優(yōu)化配置的問題。市場(chǎng)是配置資源最有效的手段，從金融資源配置的基礎(chǔ)性制度、市場(chǎng)交易有效價(jià)格的形成和明晰產(chǎn)權(quán)等方面著手，進(jìn)一步厘清金融資源優(yōu)化配置的制度障礙。

政府對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制嚴(yán)格，造成農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷。目前農(nóng)信社在農(nóng)村基本處于寡頭壟斷的地位，沒有其他形式的金融組織與之競(jìng)爭(zhēng)。而且在農(nóng)信社的改革中，全都采取了省聯(lián)社的模式，所有農(nóng)信社都加入省聯(lián)社，進(jìn)一步強(qiáng)化了事實(shí)上的壟斷地位。

退出機(jī)制缺失，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)約束力不強(qiáng)。農(nóng)信社退出市場(chǎng)的機(jī)制不健全。問題較多的農(nóng)信社不能及時(shí)推出金融市場(chǎng)。2002年年底，農(nóng)信社貸款余額14117億元，其中不良貸款5147億元，占37%，農(nóng)信社的資本充足率只有2.35%，遠(yuǎn)低于8%的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些不能滿足流動(dòng)性、盈利性和清償性的農(nóng)信社，應(yīng)該讓它推出金融市場(chǎng)，這樣才有市場(chǎng)約束力。

真正的合作社是建立在個(gè)人自愿選擇基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟(jì)組織。但是農(nóng)信社即不屬于公有產(chǎn)權(quán)，也不是私人產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰直接影響農(nóng)信社的市場(chǎng)定位。在股權(quán)改革中，效益好的農(nóng)信社不愿意大股東進(jìn)入，效益差的農(nóng)信社又難以吸引農(nóng)戶和個(gè)體工商戶，虧損的農(nóng)信社只能通過存款化股金來達(dá)到央行的專項(xiàng)票據(jù)對(duì)付條件，農(nóng)信社內(nèi)部治理沒有得到明顯改善。

利率管制太嚴(yán)，農(nóng)村金融難以在低利率條件下獲得良好經(jīng)濟(jì)收益，這也是金融機(jī)構(gòu)不愿服務(wù)“三農(nóng)”的市場(chǎng)誘因。因此，放開利率，才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下讓農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更好的服務(wù)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，農(nóng)村資金必須回流農(nóng)村，農(nóng)村金融資源必須優(yōu)先運(yùn)用于“三農(nóng)”。而且，還應(yīng)當(dāng)通過宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)金融資源在城鄉(xiāng)的合理配置，增加金融資源對(duì)“三農(nóng)”的投入。

(作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)