土地市場失靈與政府職能

經(jīng)濟(jì)學(xué)將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理中的低效率情況分為兩大類：市場失靈和政府失靈。政府制定經(jīng)濟(jì)政策來干預(yù)和糾正市場失靈現(xiàn)象，使市場機(jī)制的不足之處得到彌補(bǔ)。然而，在很多情況下，政府管制并不比市場更有效率，因而出現(xiàn)政府失靈，因?yàn)?，政府對資源的配置同樣具有局限性。

當(dāng)前我國土地市場存在的問題

根據(jù)國土資源部提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，全國各年土地供應(yīng)量中，非市場化的劃撥用地方式所占比重較大，累計(jì)出讓554615.86公頃，占34.46%，這些出讓用地中，協(xié)議出讓用地又占了較大的比重，以2003年為例，協(xié)議出讓占總出讓面積的72.22％。由于市場化程度較低，市場對資源配置不能達(dá)到所追求的效率，影響了土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率的優(yōu)化。

目前的土地隱形市場主要有兩種類型：存量行政劃撥用地?zé)o償入市和增量集體土地非征用入市。隨著1998年新《土地管理法》的實(shí)施，對新增用地的嚴(yán)格控制卻更引發(fā)了集體土地大量私自進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，很多地方以城郊結(jié)合部的未征集體用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)、投資辦廠。隱形市場的存在加重了城市土地市場不公平競爭的現(xiàn)狀，地價(jià)往往比正常的市場價(jià)低數(shù)倍甚至數(shù)十倍，成為土地使用者謀取個(gè)體利益和尋租行為滋生的溫床，造成國有資產(chǎn)的巨大損失。

目前中央與地方的分成中，中央政府很難完全獲得預(yù)期的出讓金，股息、紅利更是沒有保障。市場化進(jìn)程中政府傾向于收益較高的出讓方式，而很少選擇年租制，1999-2002年土地一級(jí)市場總收益累計(jì)49190978萬元，其中出讓收益占98.04%，而租賃和其它收益僅分別占0.34%和1.63%；政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的分配具有明顯的單方強(qiáng)制性，作為弱勢群體的利益農(nóng)民難以得到維護(hù)。數(shù)據(jù)顯示，1998年提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后，政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配比仍約為12：1左右；當(dāng)前的土地市場中，市場化、準(zhǔn)市場化和非市場化三種方式的用地收益差距甚遠(yuǎn)，各項(xiàng)規(guī)費(fèi)的重復(fù)、遺漏與不規(guī)范現(xiàn)象廣泛存在。

當(dāng)前，不同土地用途需求的數(shù)量結(jié)構(gòu)不平衡。最突出地表現(xiàn)為城市住宅建設(shè)用地的需求較高，而其它用途的地塊需求不足。據(jù)有關(guān)調(diào)查，某些小城鎮(zhèn)用地中，居住用地約占60%左右，公共設(shè)施用地約占10%左右，生產(chǎn)性用地約占7%，道路用地約占12%，其他為綠地、空地等。這樣的用地結(jié)構(gòu)反映出基礎(chǔ)設(shè)施不完善、工業(yè)生產(chǎn)落后、生態(tài)環(huán)境差。另外，很多城市的工業(yè)用地占地比例較高，空間結(jié)構(gòu)的布局失當(dāng)。生產(chǎn)率明顯低于其他行業(yè)，一方面是居住、商業(yè)用地供給緊張，刺激城市不斷占用農(nóng)地向外擴(kuò)張，另一方面工業(yè)用地占用過多的優(yōu)勢地段，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，市場供需矛盾并不是供地總量不足，而更多地反映為用地結(jié)構(gòu)不合理。

土地市場失靈的原因探析

缺少有效的市場運(yùn)行機(jī)制

從土地一級(jí)市場來看，國有土地所有權(quán)中分離出的使用權(quán)取得渠道很多，可以稱為市場化運(yùn)作的僅有土地出讓和出租兩種形式，而這兩種形式中協(xié)議出讓與土地年租取得的土地都是協(xié)商定價(jià)或政府定價(jià)，價(jià)格競爭機(jī)制并未真正起到作用，只有招標(biāo)、拍賣或掛牌交易的出讓用地方可稱為實(shí)際上的市場交易形式。2002年國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國以后三種形式出讓的土地共38897宗，約計(jì)18100公頃，占當(dāng)年土地出讓總面積的14.6％，而這一比重在此前歷年均不超過10％。公開市場所得收益共968.55億元，占當(dāng)年全國出讓用地總收入的40.08％。換而言之，招標(biāo)拍賣或掛牌出讓用地的價(jià)格約為協(xié)議出讓用地價(jià)格的3.9倍。這種高倍的價(jià)差不僅反映了土地一級(jí)市場的價(jià)格機(jī)制失靈，更重要地是從另一側(cè)面反映了公開的市場供地過少，人為地抬高了進(jìn)入市場的資金門檻，使原本相對公平的市場競爭機(jī)制蛻變?yōu)榱硪恍问降氖袌鰤艛?，也為投機(jī)者與尋租者相勾結(jié)謀取不當(dāng)?shù)美麆?chuàng)造了條件。

不完全競爭性

我國城市土地市場因其公有制性質(zhì)而具有鮮明的個(gè)性特征—壟斷競爭，征購市場和一級(jí)市場由國家壟斷，二級(jí)市場則為競爭性市場。在國家壟斷的征購市場中，供給方缺少足夠的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，彼此間并未形成競爭，成為市場的被動(dòng)接受者；而在一級(jí)市場，處于相對劣勢的土地需求方彼此之間相互競爭，面對供給方式的明顯差異，很自然地主動(dòng)尋求成本較低的準(zhǔn)市場或非市場化路徑阻礙了土地市場化進(jìn)程，整個(gè)市場處于壟斷競爭的狀態(tài)。無論何種情況都會(huì)使土地價(jià)格偏離均衡點(diǎn)，土地資源潛力沒有完全發(fā)揮，配置效率降低。

外部經(jīng)濟(jì)造成社會(huì)成本與個(gè)人成本的差異

外部性問題在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中隨處可見，土地具有強(qiáng)烈的地域性，土地的開發(fā)利用與周圍地塊緊密相關(guān)，局域的地價(jià)水平受周圍環(huán)境影響很大，此外土地投資者與消費(fèi)者在決策中對地價(jià)的掌握，大多是基于對周圍類似地塊的比較。外部性可分為消極和積極兩類：消極的外部性中私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，會(huì)引起供給過度；積極的外部性則因私人邊際成本低于社會(huì)邊際成本而出現(xiàn)供給不足，從而使得市場供求失衡。

由于政府各部門提供的是壟斷性的特殊勞務(wù)，現(xiàn)行官員考核制度往往導(dǎo)致規(guī)模最大化和浪費(fèi)最大化。而政府的管制，如價(jià)格管制也可能導(dǎo)致價(jià)格扭曲，因此政府干預(yù)的行為效率低下。國家以土地所有者和管理者的雙重身份對市場進(jìn)行計(jì)劃與控制，通過稅收、規(guī)劃、地價(jià)監(jiān)控和下達(dá)有關(guān)指標(biāo)等各項(xiàng)政策達(dá)到調(diào)控市場的目的，束縛了土地市場自身的發(fā)育，影響資源的配置效率和內(nèi)部經(jīng)營效率。此外，以地方政府為中心的國土、建設(shè)、規(guī)劃、物價(jià)、房管、財(cái)政、稅收等各級(jí)各業(yè)政府部門對土地利用都擁有或多或少的行政權(quán)力，這些權(quán)力彼此交叉、重復(fù)甚至相悖，提高了國有企業(yè)土地市場化改革的交易成本。

政府在土地市場中的職能探討

為保證土地市場運(yùn)作的有序性和主體之間公平競爭，政府應(yīng)設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對入市主體進(jìn)行資質(zhì)審查。除對用地需求進(jìn)行審查外，更要重視土地使用權(quán)受讓人的經(jīng)營能力和土地使用方向、籌資能力的審查。否則可能造成由于資金不到位已批租或轉(zhuǎn)讓的土地，閑置浪費(fèi)。不符合條件的企業(yè)禁止參與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。對違反土地市場準(zhǔn)入制度的要依法嚴(yán)肅查處。另外，農(nóng)村集體非農(nóng)用地自發(fā)入市，不利于耕地保護(hù)和土地收益的公平分配。

針對當(dāng)前土地市場的諸多問題，政府應(yīng)將城郊結(jié)合的土地納入城市土地儲(chǔ)備體系，在其尚未整理為建設(shè)用地時(shí)，將這些土地視為同質(zhì)化的土地儲(chǔ)備范圍，將來根據(jù)城市規(guī)劃的需要，調(diào)控房地產(chǎn)周期的需要（主要是地價(jià)水平），通過調(diào)節(jié)土地的供求量達(dá)到宏觀調(diào)控地產(chǎn)市場的目的。對近期城市的空間拓展，政府可根據(jù)城市規(guī)劃成片征為國有土地，作為城市土地儲(chǔ)備。對中期城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農(nóng)民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時(shí)隨時(shí)收回。對中長期規(guī)劃區(qū)的土地，政府未作征用處理的，也應(yīng)將之納入城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，允許集體或農(nóng)民個(gè)人在法律和城市規(guī)劃許可的范圍加以利用，并保護(hù)其利益。

目前，由于地價(jià)管理受地方保護(hù)主義的影響，土地信息不公開，城市土地使用權(quán)市場交易信息的不對稱，嚴(yán)重影響和制約了城市土地市場的健康有序發(fā)展。為此，我們要建立和完善城市土地使用市場交易信息披露制度，公開公布有關(guān)信息，為投資者提供服務(wù)。土地交易管理的程序要向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。要實(shí)行土地登記的可查詢制度，充分發(fā)揮土地登記在市場監(jiān)管和產(chǎn)權(quán)保障中的作用。

（作者單位：中南大學(xué)資源與安全工程學(xué)院博士研究生）