西方國家輿論監督理念與制度的演變

關于輿論及其對政府政策影響的歷史演變，美國學者伯奈德·C·亨奈西作過這樣的概述：

“在18世紀思想革命之前，輿論作為一種社會和政治現象與掌權者沒有什么關系。很明顯，1650年至1800年間，洛克、盧梭、孔多塞、杰斐遜和其他思想家們的平等主義和多數主義的思想，在這個時期起的作用就是要擴大政治權利的基礎。在這之前，公眾想些什么是無關大局的——公眾在決定政策上，無法發表自己的意見，也不能使自己的意見產生影響。對政治平等和個人主義的強調，更重要的也許是18世紀的技術和經濟的變革，使一向無發言權的公眾有可能起到影響政府政策的作用。當公眾開始影響政策時，公眾想些什么就顯得很重要了。這樣，到19世紀，輿論這一名詞在知識階層中得到了相當廣泛的應用。”①

英國哲學家約翰·洛克于1690年出版了《人類理智論》。他在書中指出，任何人都有一種不可侵犯的自由權利，即任意用各種詞匯來表達自己的思想。洛克說，現在各種權力組織只是把他們的教條塞在歸其支配者的喉嚨里，而不讓人們考察這些教條的真偽。他們不讓真理公開地張揚于世，有公平競爭的機會，不允許人們自由地尋求真理。洛克認為這種思想不自由的人，比“無知地吞服庸醫藥丸”的愚民更可憐。

洛克在另一本書里還指出，對于國家是否違背原始契約而侵害公民權利的判斷，應當由人民做出，“人民應該是裁判者”，因為受托人或代表的行為是否適當和是否符合對他的委托，除委托人之外，別無他人可做裁判者。②

法國思想家孟德斯鳩1748年寫成《論法的精神》。他在這本書中主張，自由就是做法律許可的一切事情的權利。他認為暴政有兩種，一種是以暴力統治人民，另一種是議論暴政，即統治者把他們的思想意志強加于人民的那種暴政。他認為，要享受自由的話，就應該使每一個人能夠想什么就說什么；要保全自由的話，也應該使每一個人想什么就說什么。他主張公民可以說出或寫出法律中沒有明文禁止說或禁止寫的一切東西。

英國思想家約翰·斯圖爾特·穆勒闡述了真理與自由辯論之間的關系準則。他在《論自由》一書中指出，真理很可能來源于自由的、沒有限制的討論和辯論。他說，如果有什么思想或意見被迫沉默，我們有理由認為它可能是正確的，可能是真理，否認這一點就是以為自己一貫正確，永遠正確。迫使思想沉默，即便是逼迫錯誤的思想未經爭論就沉默，便是對真理的扼殺。他認為，任何一種正確的學說如果不是經過充分爭論而讓人接受，便存在這樣的危險：它的真正含義會喪失或減弱，甚至喪失對人們的品行發揮影響作用，而變成一種教條或徒具形式的信仰，無法用之行善。教條一旦形成，便妨礙著尋求根據，妨礙著所有真實的、由衷的信念從理性或個人經驗中生長出來。

穆勒在書中還指出，歷史已經證明，沒有任何政黨和個人能保持一貫正確。思想自由和言論自由，才是保障人生達于光明與真實的境界而設，無論什么思想言論，只要它能夠把真理盡量地表現出來，對人生才是有益而不是有害的。思想本身沒有絲毫危險的性質，只有愚昧與虛偽是最危險的東西，只有禁止思想和言論是最危險的行為。他強調，人類歷史的每一次都是思想異端沖破束縛的結果，但是自古以來的思想鉗制無數次地浪費了人類的智能，無數精神財富及其應當由這些財富帶來的美德和幸福都付諸東流。

誠如亨奈西所說，洛克、穆勒等人的充滿著理性色彩的言論，都是為擴大公民的政治權利廓拓著哲學和法理的基礎，深化著他們前人約翰·彌爾頓的著名觀點：

“書籍并不是絕對死的東西，它包藏著一種生命的潛力，和作者一樣活躍。不僅如此，它還像一個寶瓶，把創作者活生生的智慧中最純凈的菁華保存起來。我知道他們是非常活躍的，而且繁殖力也是極強的，就像神話中的龍齒一樣。當它們被撒在各處以后，就可能長出武士來。但是，從另一方面來說，如果不特別小心的話，誤殺好人和誤禁好書就會同樣容易。殺人只是殺死了一個理性的動物，破壞了一個上帝的像；而禁止好書則是扼殺了理性本身，破壞了瞳仁中的上帝圣像。許多人的生命可能只是土地的一個負擔；但一本好書則等于把杰出人物的寶貴心血熏制珍藏了起來，目的是為著未來的生命。”③

一旦言論自由和出版自由的理念同對政府政策及立法、司法實踐的批評聯系起來，這種理念便立即閃放出巨大的光芒。1649年8月，偉大的英國“平等派”領袖約翰·李爾本發表了《彈劾克倫威爾及其女婿愛爾頓的叛國行為》一文。他在文中指責克倫威爾利用軍隊搞獨裁統治，號召倫敦手工業者和商店雇員為實現“人民公約”而斗爭。平等派的示威活動被鎮壓后，李爾本被當局以批評政府的罪名逮捕。英國當時有10萬名群眾簽名要求當局釋放李爾本。在審判中，李爾本宣傳政治權利平等的主張。最終，法庭不得不宣布李爾本無罪釋放。史學界認為，李爾本案是西方社會第一次在判詞中確認“報刊和作者批評政府無罪”的原則。

但是，1660年和1697年，英國國會仍然兩次下令禁止采訪并報道國會的一切事項，宣稱誹謗議員，批評國會、政府、王室和政府官員或猥褻不敬國會的報道及言論，均可按煽動誹謗罪論處。英國報人約翰·威爾克斯在1762年6月《北不列顛人》創刊號中明確提出，“新聞自由是一切自由最堅強的堡壘”，“批評政府是每一個報人的神圣天職”。不久，由于在文章中批評國王喬治二世，威爾克斯被捕。獲釋后，他聯合其他曾經被捕的出版商控告政府對他們的逮捕為違法行為。首審法官在審理中判處政府賠償威爾克斯等人10萬英鎊，并宣布在英國實施了200多年的“總逮捕狀”為非法。1772年英國新聞界爭取到了國會的旁聽權，可以公開報道議員的發言和辯論。1868年，英國國會通過法案，正式確立新聞記者報道及批評國會的行為不構成誹謗罪。而直到19世紀末，英國才最終確立對國家機關的批評權。實際上，這也是西方國家最早確立的新聞傳媒的輿論監督權。

西方對輿論監督必要性與積極性的認識，主要來自對權力本質的辯證分析。美國學者格爾哈斯·倫斯基指出，權力有作惡和濫用的自然本性，這一原則由西方人士所信奉，其歷史同文字、文明一樣古老。英國歷史學家約翰·阿克頓勛爵在批駁羅馬教皇發布的教皇權威至高無上、教皇永遠正確、永無謬誤等信條時，曾提出一條政治公理：權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗。孟德斯鳩也強調：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”“當一個公民獲得過高的權力時，則濫用權力的可能性也就更大，因為法律未曾預見到這個權力被濫用，所以未曾作任何控制的準備。”④

我國學者認為對政府及政府官員之所以有監督之必要，主要在于政府和政府官員有可能濫用權力，有可能犯錯誤，人民對之應該享有“懷疑權”。有學者說，“有錯推定”原則，說穿了就是“懷疑權”原則。媒體負有對公眾人物、公共事務進行監督的職能，也就是通常所說的具有“監督權”。但監督權是以有權懷疑為前提的。如果毫無懷疑，何必監督?如果無權懷疑，又何能有權監督?說到懷疑權，有人可能會說，人民怎能懷疑自己的政府，懷疑為人民服務的官員?其實，第一，懷疑權并不等于懷疑本身。所謂權利，就是可以行使也可以不行使的能力。承認公民有懷疑權并不等于鼓動他們懷疑，就如肯定婚姻自由并不意味著動員結婚或挑唆離婚一樣。第二，更重要的是，有權懷疑通常正是消除懷疑的前提，人民當然應該信任政府、信任官員，及至信任一切公共事務。但世間的“信任”有兩種，一種是非理性之信，即不疑而信，如宗教信仰。一種是理性之信，實際上是疑而后信，釋疑后信，不許疑則無法取信。在政教分離已成為公認準則的現代社會，任何世俗權力都不可能、也不應該要求人們如同信上帝那樣對自己無疑而信(反過來講，能要求無疑而信的宗教勢力就不能任意干涉世俗事務)。既然如此，對世俗權力及至對任何世俗事務的信任便只能通過允許懷疑——舉證釋疑的機制來建立。尤其在市場經濟條件下，社會的意識形態不可避免地淡化，而世俗化不可避免地加深，這時世俗權力之不許懷疑往往正是其失去信任的最重要原因。因此，懷疑之權與舉證釋疑之責恰恰是建立公信機制，進而建立一般性誠信機制的必要條件。⑤

這位學者的分析是很有道理的，也是相當深刻的。西方學者提出，“絕對的權力絕對的腐敗”，并不是說一切權力都必然走向腐敗。但如果人民有權懷疑權力可能走向腐敗并進而據此反對腐敗的話，那么權力就可能不腐敗。應該指出，這種懷疑權，正是由西方有識之士首先提出，并為種種社會監督權利的確立提供了理論依據。英國哲學家羅素撰寫和出版的《懷疑論集》，對此有專門的論述。羅素說，如果我們確已認識到了真理，那么我們就應該為了傳播它而發表議論，而在傳播真理的過程中決不能乞靈于任何權力，而只能靠真理本身所具有的、富于理性的力量。借助國家權力的介入以保持某些學說得到傳播，只能說明那些學說尚缺乏有力而確定的證明。

西方社會重視輿論監督的集中表現，就是將新聞界視作立法、司法和行政之外的“第四權力”。第四權力論起于李爾本于17世紀提出的分權學說，洛克又將李的學說加以發展，提出行政、立法、外交“三權分立”，孟德斯鳩進而將三權調整為“行政、立法、司法”。后來，美國的杰斐遜認為“三權”還不夠，必須突出報刊的輿論監督功能，使之成為“第四權力”。他在給朋友的一封信中提出，自由報刊應成為對行政、立法、司法三權起制衡作用的第四種權力。杰斐遜擔任總統之后，他的政敵利用報刊攻擊他，杰斐遜依然堅持自己的觀點。他說：“我甘愿將自己作為一項偉大的試驗，以證明一個廉潔、公正而得到人民了解的政府，面對荒唐報紙的諾言也不會被推翻……因此我對許多誹謗我的文字從未反駁。”⑥第四權力學說對西方新聞界實施輿論監督，提供了巨大的理論支撐，成為新聞界、政界相當深入的、普遍的進行輿論監督的基本理念。

西方社會實行輿論監督時，有一個普遍的基本理念：輿論監督必須得到法律的支持，法律要為媒介實施輿論監督建構必要的法律保障。英國是世界上最早實行特許制度的國家。從1530年國王特許托馬斯·希頓售賣圣經開始，到1695年出版法案停止執行結束，英國實行特許制度165年。1630年法國政府以特許雷諾道特及其后代享有獨家特權，可以出售國內外新聞和公報為代表，三次實行特許制，又三次廢除特許制。巴黎公社之后，這幾個最早創辦近代報刊的國家，最終廢除特許制，實行辦報自由，為輿論監督爭取到了一個平臺。

言論自由是開展輿論監督的前提。英國從彌爾頓提出出版自由口號到李爾本“批評政府無罪”案例的確立，再到1694年政府取消對出版物的事先檢查，為言論自由廓清了道路。1792年，英國政府又首次公布誹謗法，對批評與誹謗作了初步的界分，改變了任由法官解釋與判決誹謗案的無法可依的局面。1789年制定的法國人權宣言規定，“自由表達思想和意見是人類最寶貴的權利之一”，明確保障每個公民的言論、著述和出版自由。1881年法國公布的《新聞自由出版法》，規定禁止對出版物實行事先檢查。美國歷任總統都對報刊批評采取容忍態度，批評官員，被看作是天經地義的事。

知情權的保障是實施輿論監督的必要條件。1776年瑞典新聞法中關于“公開原則”的規定，是西方社會最早關于知情權的法律規定。“公開原則”要求政府文件向人民公開，任何公民都有權看到。1812年該新聞法修訂后進一步明確規定，要保護提供消息的人，不予追究消息提供者的法律責任。

1848年聯合國公布全球人權宣言，提出“信息自由流通”原則，規定：“每個人有權自由發表意見和作出表示，這種權利包括：不受干涉地保持意見，通過任何媒介超過國界尋找、接受和傳送信息。”美國1977年公布的《政府公開法》，又稱“陽光法”，要求政府除依法不得公開的會議外，將屬于討論性質的會議內容公開。

西方國家還對有可能影響正確實施輿論監督、濫用新聞自由的三個方面的問題作了必要的限制。首先是保護批評反對誹謗問題。英國議會于1952年頒布了原出臺于1792年的“誹謗法”，規定記者客觀報道議員在議會發言中的攻擊他人之內容，不構成誹謗。記者報道與公眾有關的會議，如采取客觀表述的手法，也不構成誹謗。在美國等其他國家，也有類似或相近的規定。總的精神，一方面是保護記者對政府及官員的監督，另一方面也有一定的防范與懲治條文。

其次是報道批評公眾人物與侵犯隱私問題。法國的人權宣言是世界上最早提出隱私權問題的法律。1974年美國議會通過世界上第一個隱私權專門法，規定禁止政府和新聞界濫用私人性質的資料，包括個人過去犯罪記錄，但當隱私法案同情報自由法案相抵觸時，前者服從后者。繼美國之后，西方許多國家先后出臺保護隱私的法律。總的精神是，公職人員和公眾人物不得主張隱私權。

第三是公開報道與不得傳播淫穢內容問題。美國1812年稅法中關于禁止淫穢文字出版物進口，和英國1857年公布的坎貝勛爵法案關于傳播淫穢資料是犯罪行為的規定，是世界上較早的涉及不得濫用新聞自由、傳播淫穢內容的法律文件。一般說，在各種公開報道中，都不允許帶有色情等淫穢內容。⑦

西方國家關于輿論監督歷來重視，幾百年來各種評論生生不息，相關制度尤其是法律制度不斷深化。其間的許多理念和制度值得我們研究和借鑒。

注釋：

①參見復旦大學新聞系編：《外國新聞事業資料》，1979年第2期。

②洛克：《政府論》(下篇)，商務印書館，1964年。

③約翰·彌爾頓：《論出版自由》，商務印書館，1959年。

④孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，商務印書館，1978年。

⑤秦暉：《從法治角度看輿論監督》，http：//www.yfzs.gov.cn 2003年2月19日《南方周末》。

⑥莫特：《美國新聞事業史》，臺北世界書局，1975年。

⑦此處關于西方國家輿論監督法律制度的資料，參考或使用了陶涵教授主編的《比較新聞學》第三章的相關內容，在此鳴謝。

（這是童兵教授關于新聞輿論監督的系列論文的第二篇）

編校：施宇