城市安全的呼喚

城市引領著現代社會發展的方向。從世界范圍看，城市居住著約1／3的人口，集中了2／3以上的財富。城市是政治、文化、通信、交通的中心，集中了 社會的創新能力、生產能力和商業活動，是現代人類文明的成果。

然而，也正是城市導致人員、資源、財富高度集中于狹小地域，使交通、居住和各種基礎設施過于擁擠，增加了城市的安全隱患。911恐怖襲擊、北美地區大停電、SARS疫情、印度洋海嘯、倫敦地鐵爆炸案以及2003年韓國大邱地鐵縱火案，這些在城市發生的由自然或人為因素引發的慘劇，其人員傷亡和經濟損失觸目驚心，迫使人們嚴肅地思考現代城市的安全問題，也徹底動搖了傳統的安全觀念。

鑒于目前城市安全情勢的發展，有關專家提出：中國城市安防期盼“大安全”。“大安全”的理念是近年提出的新的安全觀念，即綜合安全，其范圍涵蓋了“人人、事事，時時、處處”。現代城市的安全問題，不僅有軍事安全，還有生態安全；不僅有生產安全，還有生活安全等等方面。大安全觀念的提出，引起來自各個方面學者和管理者的探討，其內容正在不斷豐富，雖然各種新的觀點、新的爭論一直在延續，但人們還是達成一些基本的共識，并已經開始影響到城市安全相關的法律、城市安全保障體系、安全文化等各個層面。

大安全觀的形成

通常，國際上把國家主權、領土的安全問題稱為“傳統安全問題”，把除此之外的“安全”問題稱為“非傳統安全問題”。國外對非傳統安全問題的關注和研究大約開始于上個世紀70年代末，最早見于日本政府在發展戰略報告中提出的“綜合安全”的思想。在此基礎上發展形成的大安全觀念，是對現代安全問題的全新思考。

一是安全概念的外延被大幅擴充，安全問題不再僅僅包括國家安全，同時還要包括社會安全、經濟安全和環境安全，安全觀正在由國家安全擴展為人類安全。

二是安全概念的內涵被不斷加深，隨著安全防護對象由國家安全轉為兼顧經濟、社會和環境等人類安全，從視安全為威脅到視其為風險，意味著觀察一個安全問題，不僅看它對人類造成什么樣的傷害，還要看它讓人類錯過了什么樣的發展機會，安全的概念具有了發展的內涵；另一方面，安全防護的目的不僅是為了維護人類的生存，還為了維護人類的尊嚴和自由，而且這里的自由不僅包括遠離威脅的自由，還要包括滿足人類需求的自由。

三是安全問題越來越具有綜合性，首先是安全防護對象的綜合性，它在總體上是國家、社會、經濟和環境這些高度關聯的安全防護目標的綜合；其次是在空間范圍內的高度相關性。如江河流域下游水災與上游水土流失的相關性，等等。

四是安全問題越來越需要多方參與和聯合行動，由于安全問題越來越復雜，越來越綜合，任何安全處理單元(部門、國家或地區)要解決各自層次上的安全問題，必須與其他層次的單元聯合，多方參與、同防共治，才能從根本上解決。

可以說，安全與發展將作為整個社會的兩個同等重要、緊密相關的部分，相互制約，相互促進，以保證社會發展的可持續性。

我國城市凸現的安全問題

我國正處于經濟和社會的轉型期，從20世紀80年代開始加速的城市化，使人口和財富向城市尤其是大城市迅速集中，與此同時，也帶來各種風險在城市的聚集。未來10到20年是我國城市的快速發展時期，每年約1％的人口從農村遷居城市。預計到2020年，我國將有3億人口從農村轉移到城市，城市人口可達8億人，約占那時總人口的50％。隨著城市規模的不斷擴大，城市對公共衛生、社會治安、交通、供水、供電和通訊網絡等設施和系統的依賴程度日益增強，這些系統成為所謂城市生命線，一旦有故障或受到自然災害、人為因素的破壞，城市生存將受到威脅。

由于我國工業化，城市化進程的特點，特定的自然環境，技術因素和人為因素，致使城市的安全問題日益突出：

一是我國城市關丁防災的規劃和建設標準比較低。一些基礎設施還不適應現代城市條件下的安全要求，避險設施和場所缺乏；城市規劃缺乏統籌協調，監測、預測、預報的機制沒有完全形成。各有關部門的應急聯動機制尚不健全。

二是群眾的危機意識、行為習慣和自救互救能力不適應防災減災的需要。目前在我國仍有多種傳染病尚未得到有效的遏制。壘球新發現的30余種傳染病已有半數在我國發現，有些還造成了嚴重后果，特別是非典疫情和高致病性禽流感疫情。重大傳染病和慢性病流行仍比較嚴重。生產、銷售假冒偽劣食品藥品違法犯罪活動尚未得到有效遏制，食品藥品安全事故多發。

三是社會安全形勢嚴峻，違法犯罪活動趨動態化、組織化、職業化、智能化、低齡化。同時，國際恐怖主義活動對我國家安全和社會穩定的現實威脅也在加大，國內外極端勢力制造的各種恐怖事件時有發生，在一定程度上危及著社會穩定和國家安寧。

另外，城市災害具有的多樣性、復雜性，突發性，以及災害的次生、衍生和耦合作用，在很大程度上加重了災害的后果。

構建城市安全(防控)體系是保障城市運行安全的基礎

溫家寶總理在十屆人大二次會議審通過的《政府工作報告》中明確提出：“各級政府要全面履行政府職能，在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。特別要加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。

為了應對安全問題，國家有關部門正在逐步建立健全相關的法律和政策：2005年制定《國家突發公共事件應急預案》；2006年12月制定《“十一五”期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》?！秶揖C合減災“十一五”規劃》、《國家防震減災規劃》、《全國山洪災害防止規劃》、《地質災害防治規劃》、《全國森林防火中長期發展規劃》、《氣象防災減災規劃》、《三峽地區地質災害防治規劃》，《七大流域防洪規劃》等一系列規劃的制定與實施，將防、抗、救和減災工作納入國家和地方經濟與社會發展規劃，確保了中央和地方政府防、抗、救、減災的政策措施和行動得以貫徹實施。

然而，我們面臨的是全新的安全形勢和全新的安全技術，要能夠很好地滿足當前的平安城市建設中提出的各項需求，就必須以創新的精神構建起一個全新的城市安全(防控)體系。

城市安全(防控)體系建設的基本內容包括五大支撐體系、一大網絡(系統)工程、一支服務隊伍。

五大支撐體系：即法律法規與體制機制支撐體系、產業經濟與物資保障支撐體系、質量技術標準與合格評定支撐體系、科學研究與教育培訓支撐體系、平戰結合／專群結合的突發事件應對支撐體系。

一大網絡(系統)工程：搭建城市安全綜合防控網絡平臺，整合城市安全綜合防控信息資源。實現城市范圍內各地區各專業安全監控網絡的互聯互通、系統集成、信息集成與資源共享，消除信息“孤島”。達到平戰結合的目的，即：平時各子系統各司其職、獨立運行，應對突發事件的戰時，能夠迅速聯動。

培養一支專業服務隊伍：大力發展安全防范服務業，安全防范技術服務業，安全防范保安服務業。

建立這一體系的原則是，強調安全是目的，防范是手段，安全目的與防范手段的對立統一，安全防護等級與安全風險級別的相適應，城市安全(防控)體系的日常運行與突發性安全事件的應急處理必須相兼容。

當前，在建立和運行城市安全(防控)體系的過程中，針對我們的實際情況，還必須要重視兩個方面的研究：

一是應急管理。應急管理的根本任務就是對突發事件做出快速有效的應對。面對復雜多變的各類突發事件，組織社會各方面的資源，快速有效地防范和控制突發事件的發生和蔓延。應急管理需要綜合運籌學、管理學、統計學和項目管理等多個學科領域知識。研究熱點集中在突發事件的機理、應急管理的特征與機理、應急管理機制、應急聯動系統、應急決策以及決策支持系統等方面。

應對突發事件，許多國家建立相應的機構。根據《國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案的決定》設置國務院應急管理辦公室，承擔國務院應急管理的日常工作和國務院總值班工作，履行值守成急、信息匯總和綜合協調職能，發揮運轉樞紐作用。應對突發災難性事件的職能集于一個部門，或者將部分職能集于一個部門。從基礎上解決了突發事件應對中的職能不統一的問題。

二是風險評估。為了使應急管理工作能夠更主動地控制突發事件造成的災害，從基礎的層面提升應急管理能力和城市運行安全管理水平，現代應急管理工作還強調對各種風險的分析評估，從以事件管理為主向事件管理與風險管理并重。風險評估，是指通過識別和分析風險發生的概率和可能的后果，確定風險級別并決定哪些風險需要控制以及如何控制的過程。單個災種的風險評估，如火災、地質災害等在各個專業部門已經有相當的基礎，在現代城市環境，各種災害相互作用、衍生、蔓延，使得在城市環境各種條件相互影響下的風險評估工作面臨新的問題，尤其是在城市重點地區、涉及城市生命線或交通樞紐、政治敏感地區，相應的風險評估問題，定量的風險評估，包含多種不確定因素的風險量化，都是研究的熱點。

雖然，一個全新的安全觀念的形成，需要長期的實踐和全社會廣泛的參與，但是，隨著科學發展觀的逐步落實，“大安全”離城市越來越近!

(本文由北京市科學技術研究院北京市勞動保護科學研究所提供)