現(xiàn)階段多元化農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的框架構(gòu)思

[摘要] 目前我國已進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)，如何在人口老齡化出現(xiàn)后和高峰到來前，在占我國人口70%的農(nóng)村建立起農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的重要課題，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要舉措。建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系要根據(jù)中國的國情，針對(duì)特殊的群體、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不同情況，建立起多層次、多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

[關(guān)鍵詞] 人口老齡化養(yǎng)老保障體系

改革開放以來，我國城市的養(yǎng)老保障基本上形成了比較規(guī)范的體系，但占人口70%以上的農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題基本上是沿襲傳統(tǒng)的靠家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和生兒養(yǎng)老三種形式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式暴露的問題越來越多，農(nóng)民養(yǎng)老已成為不可忽視的社會(huì)問題。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式所面臨的沖擊

近二十年來，隨著我國改革開放的不斷深入，在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式已受到前所未有的沖擊，農(nóng)村一定程度地出現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老危機(jī)，并有蔓延的趨勢(shì)。突出表現(xiàn)為：

1.家庭養(yǎng)老功能不斷削弱

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化，農(nóng)村青壯年人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及多年來的計(jì)劃生育政策，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化。在過去二十多年里，農(nóng)村的家庭規(guī)模不斷縮小，主干家庭，甚至空巢家庭逐漸增多。第五次人口普查顯示，家庭平均人口僅為3．2人。農(nóng)民的生活方式和價(jià)值觀念也在變化，維系家庭關(guān)系的“孝”為核心的倫理道德觀念有所淡化，重經(jīng)濟(jì)利益，輕血緣關(guān)系的顯現(xiàn)時(shí)有發(fā)生。同時(shí)農(nóng)民獨(dú)生子女戶比例很大，農(nóng)村也將出現(xiàn)“四、二、一”的家庭供養(yǎng)格局，一對(duì)農(nóng)村夫婦將贍養(yǎng)四位父母，甚至還有祖輩，撫養(yǎng)1個(gè)～2個(gè)孩子，家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重。

2.土地保障功能日趨下降

（1）我國農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)不完整，農(nóng)民對(duì)承包土地只有使用權(quán)而無所有權(quán)，農(nóng)民在遇到苦難和養(yǎng)老的時(shí)候不能變賣土地以供所需。

（2）我國耕地資源有限，人均耕地1．52畝，僅占世界人均的4．29%。從發(fā)展趨勢(shì)上來看，雖然土地保有量已逼近底線，但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國耕地面積減少的很快。根據(jù)農(nóng)業(yè)部和國務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計(jì)，從1987年～2002年，全國用于非農(nóng)建設(shè)用耕地超過3395萬畝。按規(guī)劃預(yù)測(cè)，從2000年到2030年，占用耕地將超過5450萬畝。改革開放以來，通過低價(jià)征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失，農(nóng)民面臨失業(yè)又失地的威脅。我國目前失地農(nóng)民5000多萬。

（3）我國農(nóng)民的比較收益低，土地承載負(fù)擔(dān)重。雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，但由于農(nóng)村的生產(chǎn)力水平相對(duì)低下，土地在農(nóng)民收入來源中的比例逐漸下降，農(nóng)民的收入主要來自非農(nóng)領(lǐng)域，土地對(duì)農(nóng)民的保障作用越來越不明顯。

3.社會(huì)福利覆蓋面小，保險(xiǎn)水平低

建國以來，各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)保障方面的直接體現(xiàn)，主要是社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)待撫恤和農(nóng)村“三無”老人的“五保”。這些措施曾發(fā)揮了積極的作用。但對(duì)于占全國70%的農(nóng)村人口，以及農(nóng)村老年人口不斷增多的現(xiàn)狀，這一制度只是象征性的，不可能從根本上解決絕大多數(shù)的農(nóng)民養(yǎng)老問題。

4.農(nóng)民的養(yǎng)老問題不能妥善解決，農(nóng)民作為公民的生存權(quán)、健康權(quán)、休息權(quán)等基本人權(quán)就得不到保障，有失社會(huì)公正，全面小康的和諧社會(huì)就不可能實(shí)現(xiàn)

農(nóng)民的養(yǎng)老問題不能妥善解決，農(nóng)村社會(huì)治安和社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)受到影響。農(nóng)民的養(yǎng)老問題不能妥善解決，城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就不能徹底解決，我國城市化進(jìn)程必然受阻。農(nóng)民的養(yǎng)老問題不能妥善解決，將影響計(jì)劃生育的基本國策，多年保持的低生育水平可能會(huì)反彈。農(nóng)民養(yǎng)老問題不能妥善解決，將不利于農(nóng)業(yè)效率的提高，會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能真正保護(hù)農(nóng)民的利益。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村多元化養(yǎng)老保障體系的框架構(gòu)思

我國目前城鄉(xiāng)的“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的策略下只能是逐漸打破，而不可能是一下子打破。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“劉易斯模型”，城鄉(xiāng)關(guān)系需要經(jīng)歷從生產(chǎn)力的一元化到生產(chǎn)力有所發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)，再進(jìn)而整合到生產(chǎn)力大發(fā)展的一元結(jié)構(gòu)等不同階段。要完成“二元”到“一元”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了大約半個(gè)世紀(jì)，我國要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換也需要一個(gè)過程。現(xiàn)階段，要從我國農(nóng)民養(yǎng)老問題的國情出發(fā)，逐步建立起靈活務(wù)實(shí)，富有效率的多元化農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

1.突出重點(diǎn)，特殊群體養(yǎng)老保障先行一步

(1)著力解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，農(nóng)村大量的土地被征用，出現(xiàn)了許多失地農(nóng)民。目前，我國失地農(nóng)民大約在5000萬以上，并呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。他們失去土地這一基本的生產(chǎn)資料和保障資料，面臨著養(yǎng)老和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在養(yǎng)老和失業(yè)雙重風(fēng)險(xiǎn)下，失地農(nóng)民群體引發(fā)的各種矛盾和不穩(wěn)定因素越來越多。因此，政府對(duì)失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題應(yīng)首先給于解決。第一，政府要規(guī)范征地制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地面積，遏制失地農(nóng)民群體的急劇擴(kuò)大。第二，切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民利益。征地補(bǔ)償要以土地市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公正補(bǔ)償，嚴(yán)禁土地征用以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的傾斜政策。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償要規(guī)范管理，防止挪用借用，確保按時(shí)足額落實(shí)到農(nóng)民個(gè)人，以便使失地農(nóng)民進(jìn)城謀生有一定的資金本錢。第三，由地方政府負(fù)擔(dān)，以土地?fù)Q社保，將失地農(nóng)民的補(bǔ)償金按比例打入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立個(gè)人賬戶，與政府財(cái)政投入和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合，建立“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第四、城市近郊的失地農(nóng)民，客觀上已成為城市居民，政府應(yīng)將失地農(nóng)民積極穩(wěn)妥地納入最低生活保障線。

(2)積極推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。農(nóng)民工是城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的社會(huì)群體。進(jìn)城農(nóng)民工身份盡管是農(nóng)民，但與城市的雇主形成了勞動(dòng)合同關(guān)系，成為了我國工人階級(jí)的一部分，應(yīng)先被納入城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。鑒于農(nóng)民工有較大的流動(dòng)性，其養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)作出特殊的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖地處農(nóng)村，但從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比城市國有企業(yè)還要大，效益也比較好，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工并沒有包含在城市養(yǎng)老保險(xiǎn)中，這些人和這些企業(yè)都有能力參加城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)鼓勵(lì)和要求他們加入，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。

(3)逐步推進(jìn)農(nóng)村計(jì)劃生育模范戶的養(yǎng)老保障。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》指出：“建立和完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制，對(duì)計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策。開展農(nóng)村獨(dú)生子女和雙女戶社會(huì)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。”對(duì)計(jì)劃生育戶，國家和社會(huì)應(yīng)對(duì)他們予以補(bǔ)償，可采取“財(cái)政部一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人交一點(diǎn)”的辦法建立養(yǎng)老基金，具體可按照“四補(bǔ)”的辦法按輕重緩急解決。一是補(bǔ)償：對(duì)符合各地政策法規(guī)允許生育二孩的獨(dú)女戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)行補(bǔ)償，養(yǎng)老基金全額保障。二是補(bǔ)足：對(duì)農(nóng)村辦理獨(dú)生子女光榮證后，進(jìn)行鼓勵(lì)性補(bǔ)足，按各地測(cè)算少生一個(gè)孩子可以節(jié)約社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的比例補(bǔ)足。三是補(bǔ)充：對(duì)農(nóng)村兩女戶，采取絕育措施后，由于還沒有從傳統(tǒng)的“兒子養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變到“孩子養(yǎng)老”進(jìn)行補(bǔ)足，可以測(cè)算到未來農(nóng)村的最低生活保障兌現(xiàn)養(yǎng)老基金。四是補(bǔ)貼：對(duì)曾有計(jì)劃外多孩生育，但因疾病和意外遙望子女以后到計(jì)劃生育的農(nóng)戶，可以按子女夭亡的實(shí)際年齡測(cè)算0—14歲間節(jié)約的當(dāng)?shù)厣鐣?huì)扶養(yǎng)費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，納入養(yǎng)老基金。

(4)繼續(xù)加大對(duì)“五保”戶保障力度。1956年《高級(jí)農(nóng)村合作社示范章程》規(guī)定對(duì)農(nóng)村喪失勞動(dòng)力、無依靠的老、弱、孤寡殘疾居民以“五保”即保證他們的吃、川、住、燒、葬（教）等為內(nèi)容、以社會(huì)救濟(jì)為主要特征的社會(huì)保障制度。“五保”供養(yǎng)制度，實(shí)際上是以社區(qū)為單位對(duì)老人進(jìn)行集中供養(yǎng)的養(yǎng)老方式。然而，隨著農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”等政策的事實(shí)，使“五保”戶的養(yǎng)老保障工作遇到了新的難題。因此，必須采取新的措施，切實(shí)保證“五保”戶的生活隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)的得到提高，將“五保”戶納入最低生活保障，確保他們能安度晚年。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)積極推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度

沿海及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，可以實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，堅(jiān)持農(nóng)民自愿和政府引導(dǎo)相結(jié)合的方針，由政府、社區(qū)、個(gè)人共同承擔(dān)，建立農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累，且其剩余反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期建立的，如美國1990年才建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，大體應(yīng)該滿足:

（1）農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在15%以下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)份額在20%以下。

（2）農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥兴急嚷式抵?0%以下，且處于老齡人口高峰期。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平較高，人均GDP在2000美元以上。

如果按照這些指標(biāo)來衡量中國農(nóng)村目前所處的階段，總體上差距是比較大的。但是，中國東部沿海地區(qū)有許多地方已基本達(dá)到或接近了前述條件。黨的十六大確定的“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老工作開展的政策基礎(chǔ)。目前，應(yīng)該把有相對(duì)穩(wěn)定收入來源的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)群體作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)和骨干服務(wù)對(duì)象。以這部分人為突破口，逐步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋群體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的突破性發(fā)展。

3.經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，純農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老現(xiàn)階段仍以土地為主，以家庭為主，切忌強(qiáng)迫農(nóng)民，盲目推行養(yǎng)老保險(xiǎn)

制約農(nóng)村養(yǎng)老問題的瓶頸，最根本的還是經(jīng)濟(jì)問題。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村養(yǎng)老問題比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)問題要復(fù)雜得多。如果校仿經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，或者由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行財(cái)政投入，保障經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡人口的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民養(yǎng)老問題，最終要靠發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。八屆人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展九五計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》明確指出“農(nóng)村養(yǎng)老一家庭保障為主，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)”。因此，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)農(nóng)村仍然以土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老為主是比較現(xiàn)實(shí)的。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府應(yīng)采用有效措施，一方面積極推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題，另一方面要重視和強(qiáng)化土地養(yǎng)老的功能。

（1）嚴(yán)格執(zhí)行土地征用制度，大力保護(hù)耕地面積，確保欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的底線。

（2）加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，提高土地收益，增加農(nóng)民收入。

（3）制定切實(shí)可行的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，讓農(nóng)民在遇到困難和養(yǎng)老的時(shí)候可以及時(shí)地長(zhǎng)期有效地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，已提取財(cái)產(chǎn)和資金，由村、組負(fù)責(zé)，然后將土地收益用于農(nóng)民養(yǎng)老。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村來講，在養(yǎng)老方式選擇余地比較小的情況下，家庭養(yǎng)老仍須放在突出的位置，只能強(qiáng)化，不能淡化。在農(nóng)村要強(qiáng)化宣傳教育，形成濃厚的尊老敬老的社會(huì)氛圍；要完善贍養(yǎng)協(xié)議書制度，鞏固家庭養(yǎng)老的功能；健全農(nóng)村老年 組織，搞好社會(huì)化服務(wù)。

總之，推進(jìn)和加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保障體系建設(shè)，勢(shì)在必行。根據(jù)中國現(xiàn)階段的國情，特別是城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)狀，以及中國廣大農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、多樣性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，建立農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老保障體系，不可能一步到位和一刀切，只能是從中國農(nóng)村養(yǎng)老問題的實(shí)際現(xiàn)狀出發(fā)，因地制宜，突出重點(diǎn)，分類管理，逐級(jí)推進(jìn)，注重實(shí)效，建立多層次、多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。