建立我國企業(yè)年金財稅監(jiān)管機制的探討

企業(yè)年金，在我國是由企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度發(fā)展而來的。2004年5月1日，《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理辦法》正式實施，表明企業(yè)補充養(yǎng)老基金制度正式轉(zhuǎn)為企業(yè)年金制度，兩個辦法對企業(yè)年金制度運行框架、操作環(huán)節(jié)、監(jiān)管細節(jié)等各方面都做出了詳盡的規(guī)定，標志著我國企業(yè)年金的發(fā)展進入一個新的階段。企業(yè)年金要得到快速健康的發(fā)展，嚴格的財稅政策和有效的監(jiān)管是必不可少的。本文將如何建立企業(yè)年金財稅監(jiān)管機制進行了初步的探討。

一、立法建章，依法監(jiān)管

根據(jù)美國一百多年來企業(yè)年金財稅管理監(jiān)督方面的歷史經(jīng)驗，以及我國目前建立健全稅務(wù)管理制度的情況，我國的企業(yè)年金財稅政策的監(jiān)督制度必須從立法開始。只有建立健全企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的基本法律，政府的有關(guān)監(jiān)管部門才能依法行事，企業(yè)年金計劃的出資人、參與及服務(wù)機構(gòu)才能有法可循。對企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的立法既可以通過對現(xiàn)有的《中華人民共和國稅收征收管理法》中進行修改、增加有關(guān)企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的條款來實現(xiàn)，也可以根據(jù)企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的特點另立新法。

企業(yè)年金財稅政策方面的監(jiān)管與國家其他稅務(wù)管理的著重點有根本的不同。國家稅務(wù)管理工作的著重點是以為國家多收稅、多聚財，為國家的整個經(jīng)濟社會發(fā)展提供強大的財力保障為最終目的。而對企業(yè)年金的財稅政策的監(jiān)管則必須集中于保證國家通過給予企業(yè)年金計劃稅收優(yōu)惠待遇的最終目標得以實現(xiàn)。這一目標就是通過計劃的職員覆蓋率、即得受益權(quán)等方面提出的要求使企業(yè)年金能夠為廣大企業(yè)職工提供足夠的退休收入，從而使企業(yè)年金成為我國社會養(yǎng)老保險中的一個主要支柱。在保證實現(xiàn)這一最終目標的基礎(chǔ)上，確保企業(yè)和職工個人向企業(yè)年金交款時和在職工個人從計劃中提款時免稅、減稅和征稅的準確性，從而嚴防騙稅、偷稅和漏稅的腐敗現(xiàn)象。因此，不管是在對現(xiàn)有的《征管法》的修改增補還是另立新法的內(nèi)容中，都應(yīng)該考慮和反映監(jiān)管企業(yè)年金財稅政策的這一特點。

在內(nèi)容方面，企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的有關(guān)法規(guī)應(yīng)該就如下方面做出明文規(guī)定：企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管執(zhí)法的主體；企業(yè)年金財稅管理的主管政府部門和機關(guān)；主管部門和機關(guān)監(jiān)管的職權(quán)范圍、監(jiān)管范圍；企業(yè)年金在建立、運行和終止的整個過程中所必須履行的稅務(wù)申請、稅務(wù)登記申報、財務(wù)披露、年度報告的要求；資助企業(yè)年金計劃的企業(yè)和參加計劃的職工個人年度申報和在提款時納稅申報的要求；為企業(yè)年金計劃提供賬戶管理、投資管理和計劃其他行政管理的有關(guān)服務(wù)的金融機構(gòu)所必須履行的扣繳義務(wù)；銀行和其他為企業(yè)年金計劃提供托管服務(wù)的金融機構(gòu)在企業(yè)年金計劃建立賬戶時登錄稅務(wù)登記證件號碼并在有關(guān)證件中登錄其賬戶賬號的規(guī)定；企業(yè)年金計劃賬戶財務(wù)管理的要求；對企業(yè)年金計劃進行年度的由獨立會計師進行審計的要求；負責(zé)監(jiān)管企業(yè)年金財稅政策的稅務(wù)人員的專業(yè)標準和要求；企業(yè)年金計劃向計劃參與者就其財務(wù)情況做年度披露的要求；對企業(yè)年金財務(wù)政策進行稽查的制度和檢查方式；對從企業(yè)年金計劃中提款時進行征稅的稅務(wù)控制的規(guī)定；對整個企業(yè)年金稅收政策監(jiān)管的信息化的要求；以及對各種違章行為進行處罰的規(guī)定和制度等。

法律條款方面，對主管企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的政府部門、它們的職權(quán)范圍、企業(yè)年金計劃財稅檢查制度等方面尤其重要。這是因為，作為執(zhí)法部門，基層一線的稅務(wù)人員稅收執(zhí)法權(quán)利較大，再加上社會上犯罪分子千方百計的拉攏腐蝕，如果不對稅收執(zhí)法權(quán)從機制上強化制約，就極易出問題。從國際先進的稅收管理經(jīng)驗以及我國稅收管理的實踐看，稅務(wù)系統(tǒng)反腐倡廉要從源頭上根本解決問題，必須從立法的基礎(chǔ)上和從機制上分解、上收、制約有關(guān)企業(yè)年金財稅監(jiān)管政策的執(zhí)法權(quán)。此外，該方面的法律法規(guī)必須明確企業(yè)年金計劃財稅政策監(jiān)管部門和被監(jiān)管的企業(yè)年金計劃之間的法律關(guān)系，建立企業(yè)年金計劃上門申報、登記、申請免稅及納稅人和扣繳義務(wù)人在從企業(yè)年金計劃中提款時上門申報繳稅的制度。

該法律法規(guī)還應(yīng)該就企業(yè)年金計劃財稅政策監(jiān)管的信息化和管理機制進行明確規(guī)定。在這些規(guī)定中，應(yīng)該收縮基層管理機構(gòu)的管理權(quán)，規(guī)定企業(yè)年金計劃財稅政策監(jiān)管的信息化、專業(yè)化，并將管理執(zhí)法權(quán)從有關(guān)部門的基層第一線上收和分解，以從法律的機制上減少對企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管執(zhí)行權(quán)的隨意性。

二、監(jiān)管部門和機構(gòu)的設(shè)置

由于對企業(yè)年金發(fā)展和普及的鼓勵手段是通過給予稅收優(yōu)惠的待遇來實施的，負責(zé)企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的主管部門應(yīng)該由稅務(wù)局來承當(dāng)。另由于所享受的稅收優(yōu)惠待遇基本上是在企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅、營業(yè)稅等中央級稅務(wù)方面所享受的優(yōu)惠待遇，目前存在的稅務(wù)管理的兩個系統(tǒng)，即中央稅務(wù)系統(tǒng)和地方稅務(wù)系統(tǒng)，企業(yè)年金的財稅政策監(jiān)管應(yīng)由中央稅務(wù)系統(tǒng)來統(tǒng)一負責(zé)。

同整個稅收管理的體系相似，對企業(yè)年金財稅政策的監(jiān)管也存在著管理、稽查、征收、和處罰四個環(huán)節(jié)。本人建議，在國家稅務(wù)總局中專門設(shè)立一個“企業(yè)年金財稅管理司”，而不將對企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的四個環(huán)節(jié)的不同職能分散于國家稅務(wù)總局目前已設(shè)有的各司局當(dāng)中。參考美國稅務(wù)局雇員退休金計劃司的機構(gòu)設(shè)置，企業(yè)年金財稅管理司可根據(jù)對企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)職能下設(shè)四個處：政策法規(guī)處、運行管理處、稽查處和財務(wù)管理處。在企業(yè)年金的財務(wù)管理方面，由于企業(yè)年金計劃的賬戶和財務(wù)管理同其稅收優(yōu)惠各項要求的管理密切相關(guān)，作者認為，企業(yè)年金計劃財務(wù)管理的責(zé)任和職能應(yīng)由國家稅務(wù)局主管企業(yè)年金稅務(wù)政策管理的部門來負責(zé)，而不像美國那樣，將這一職能設(shè)置在勞工部的管轄之下。

政策法規(guī)處應(yīng)主要負責(zé)組織起草有關(guān)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠法律法規(guī)的草案和實施細則；研究提出優(yōu)稅改革的建議；擬定企業(yè)年金優(yōu)稅合格要求的規(guī)章實施并負責(zé)對這一方面所指定政策的調(diào)查研究。此外，該處還應(yīng)與國家稅務(wù)總局下所設(shè)的政策法規(guī)司相互協(xié)調(diào)，保證企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的制訂同整個國家的稅務(wù)政策的制訂相符合。

運行管理處則負責(zé)企業(yè)年金計劃建立、運行至終止整個過程中財稅政策的監(jiān)督和管理。其職能包括接受和審批企業(yè)年金計劃建立的稅務(wù)等記和申請并對計劃的建立進行建檔和備案；審閱企業(yè)年金計劃優(yōu)稅合格資格；監(jiān)督、檢閱和審查企業(yè)年金計劃所需填報的各種表格并將表格中所要求的內(nèi)容輸入中央電腦備案系統(tǒng)；同國家稅務(wù)總局下直屬的所得稅管理司、征收管理司進行協(xié)調(diào)和合作；并負責(zé)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠政策的公眾教育和宣傳工作。

稽查處的主要責(zé)任是負責(zé)對企業(yè)年金計劃對國家稅收政策中有關(guān)企業(yè)年金稅收優(yōu)惠各項要求執(zhí)行和遵守的情況進行檢查、監(jiān)督和控制；指導(dǎo)各個省市國家稅務(wù)局分支機構(gòu)中所設(shè)的企業(yè)年金管理部門負責(zé)對企業(yè)年金計劃進行稽查的部門的工作監(jiān)督和實施；辦理企業(yè)年金違章運行的案件和立案的調(diào)查及有關(guān)事項提出審理意見；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一國家稅務(wù)系統(tǒng)中對企業(yè)年金計劃的稽查工作。

財務(wù)管理處的主要責(zé)任是為企業(yè)年金計劃賬戶的財務(wù)管理制訂規(guī)章和制度并對其財務(wù)和賬戶管理方面實施監(jiān)督和檢查；同運行管理處和稽查處密切合作確保企業(yè)年金計劃建立透明、公開的財務(wù)制度；并對計劃將其財務(wù)情況向計劃參加者進行年度披露的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和檢查。

以上對企業(yè)年金財稅制度監(jiān)管的中央級的體制的建立的建議旨在加強對企業(yè)年金計劃財稅政策的統(tǒng)一監(jiān)管，并在這一基礎(chǔ)上，建立管理、稽查和征收的分工制約的機制和制度。

除以上的中央級的管理體制以外，還應(yīng)在目前國家稅務(wù)局在各省、市、自治區(qū)和其他地方一級所建立的國家稅務(wù)局地方分支機構(gòu)中建立與中央級企業(yè)年金財稅管理制度相對稱的地方分支機構(gòu)，如可在北京市國家稅務(wù)局中建立下屬的企業(yè)年金財稅管理處，并下設(shè)同樣的四個科。這些地方分支機構(gòu)的主要責(zé)任和職能是按照中央級部門所制訂的方針和政策，具體實施企業(yè)年金計劃財稅政策的監(jiān)管。

三、建立專業(yè)化的監(jiān)管隊伍

建立健全企業(yè)年金財稅政策的監(jiān)管機制除了要有嚴明的規(guī)章制度、有效的管理機構(gòu)之外，關(guān)鍵還在于人，在于建立一支掌握現(xiàn)代科技手段、高素質(zhì)的監(jiān)管干部隊伍。作者認為，隊伍建設(shè)應(yīng)該從兩方面入手：主觀上，加強和提高監(jiān)管人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)；客觀上，建立“任人唯賢”的競爭機制，加強對人事管理權(quán)的監(jiān)督制約，從而減少和杜絕“任人唯親”的腐敗行為。

從主觀的機制建設(shè)角度來講，首先，培養(yǎng)監(jiān)管人員的政治覺悟和素質(zhì)是至關(guān)重要的。行之有效的企業(yè)年金監(jiān)管系統(tǒng)一方面靠技術(shù)，一方面靠人才，技術(shù)再好，人的思想素質(zhì)跟不上也很難搞好。其次，對有關(guān)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平的不斷提高和加強也是建立專業(yè)化企業(yè)年金監(jiān)管隊伍的關(guān)鍵一環(huán)。在這一方面我們可以參照美國稅務(wù)局對其有關(guān)企業(yè)年金專業(yè)管理人員進行業(yè)務(wù)培養(yǎng)的一些經(jīng)驗和做法。比如，企業(yè)年金計劃財稅政策的監(jiān)管人員應(yīng)該作為一生職業(yè)的專業(yè)人員來培養(yǎng)。在職業(yè)開始時應(yīng)起碼具備大學(xué)本科學(xué)歷，最好是學(xué)經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)或法律的本科專業(yè)。招聘后，應(yīng)進行為期3至6個月的集中學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，集中學(xué)習(xí)國家稅收法律法規(guī)和有關(guān)征管法方面對企業(yè)年金計劃優(yōu)稅合格的各項要求和管理的規(guī)章制度；此外，應(yīng)該通過舉辦定期的集訓(xùn)班、研討會、和學(xué)術(shù)交流會等不同形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動來不斷地提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平。也可以利用互聯(lián)網(wǎng)，鼓勵基層監(jiān)管人員將第一線監(jiān)管的實際問題、難處反映到企業(yè)年金財稅管理司中負責(zé)技術(shù)指南和細則的政策法規(guī)司，政策法規(guī)司收到這些疑難問題后，進行統(tǒng)一的解答，并將答案通過電腦互聯(lián)網(wǎng)通知各地分支機構(gòu)。

另一種提高監(jiān)管人員專業(yè)和業(yè)務(wù)水平的分支機構(gòu)訓(xùn)練方法是，通過定期的地區(qū)或全國性的電話會議（telephone conference）將對企業(yè)年金計劃財稅政策實際監(jiān)管中的一些實際案例進行分析和討論，并將成功經(jīng)驗傳播給全國各分支機構(gòu)。另外，在大學(xué)中開設(shè)企業(yè)年金財稅管理、稅務(wù)政策和其他方面的專業(yè)課程一方面有助于培養(yǎng)這方面的本科生，使其一畢業(yè)就可以錄用到企業(yè)年金財稅政策的監(jiān)管系統(tǒng)中；另一方面也可以對在職監(jiān)管人員進行專業(yè)上的培訓(xùn)、補充和提高，從而加強監(jiān)管隊伍中的業(yè)務(wù)素質(zhì)的質(zhì)量和水平。

從客觀的機制建設(shè)角度來講，應(yīng)該結(jié)合目前我國的稅務(wù)系統(tǒng)中正在開展的人事制度上的改革，建立健全企業(yè)年金財稅政策監(jiān)管以競爭激勵為基礎(chǔ)的“任人唯賢”的用人機制，對行政和人事管理權(quán)建立有力的監(jiān)督和制約，從而杜絕濫用人事行政管理權(quán)的行為，消滅滋生腐敗的土壤和環(huán)境。美國稅務(wù)系統(tǒng)中對企業(yè)年金監(jiān)管人員的選拔和任用也有很成功地經(jīng)驗。除稅務(wù)總局等高級官員是由總統(tǒng)直接任命以外，其他下級的監(jiān)管人員完全都是由職業(yè)、專業(yè)人員或律師來承擔(dān)。他們的任用和提拔完全根據(jù)工作中的表現(xiàn)和業(yè)務(wù)水平來決定。

建設(shè)企業(yè)年金專業(yè)監(jiān)管隊伍的另一個重要措施是明確部門職責(zé)，全面推行崗位責(zé)任制和過錯追究制，做到崗位權(quán)責(zé)分明和權(quán)利監(jiān)督。對由于失職瀆職、管理混亂、有章不循、有法不依、或涉嫌其他涉稅違法犯罪活動的監(jiān)管人員要依法嚴肅查處，追究刑事責(zé)任并堅決清除出監(jiān)管隊伍，以此教育和純潔監(jiān)管干部隊伍。

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