行政與司法良性互動是證券法治發展關鍵

在當前股市狂熱、違法違規行為增多而證券民事訴訟舉步為艱的背景下，前置程序問題是一個容易情緒化的話題。

自最高法院發布《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》以來，各地法院受理案件的總數雖然并不很多，但幾乎所有審結或和解的案件都是以投資者獲得賠償或補償結束的。這表明，把行政處罰作為證券民事訴訟前置程序，一方面抬高了投資者尋求司法救濟的門檻，增加了起訴的難度；另一方面也大大減輕了投資者在訴訟中的舉證負擔，提高了勝訴的機會。這種頗具“中國特色”的程序性安排，使得證券監管部門在很大程度上承擔了投資者本應承擔的舉證負擔，分擔了法院查證事實的成本。就這一點來說，把前置程序看作是對投資者的一種“制度補貼”也不為過。因此，前置程序問題遠比一般想像的要復雜得多，對其存或廢，以及是否應當擴大到內幕交易和操縱市場，必須進行全面而審慎的分析、評估。

把政府監管機構的行政處罰設定為法院受理證券民事訴訟的前置程序，這種安排實際上觸及到一個更為根本性的問題，即在證券市場監管體系中，監管機構與法院各自的角色應當是什么，行政與司法相互應當保持什么關系。

從美國內幕交易法律發展過程看，行政與司法的互動對證券法治的完善至關重要。在國會1934年通過《證券交易法》，甚至在SEC1942年制定著名的“Rule10b 5”后很長時間里，美國法院從沒有適用證券法審理過內幕交易的案件。甚至連內幕交易的受害者依據證券法提起民事訴訟，也因法律規定不明確一直未得到法院的支持。從上世紀40年代“Kardon”案件開始，SEC以“法庭之友”的身份不斷向法院提出意見，主張投資者享有“默示民事訴權”，直到1975年才最終得到最高法院的承認。

可以看出，美國證券法律發展主要是在SEC和法院長期不斷的良性互動中實現的。在這種互動關系中，作為證券監管機構的SEC扮演了主動執法者的角色，通過甚至可以說有些過于“冒進”的“試錯”型執法，試出了立法上的漏洞，推動法院采納了舉證責任倒置原則、優勢證據證明標準、“欺詐市場理論”等一系列適合證券案件的特殊規則，證券法律制度逐步得到完善。

對于大陸法系國家來說，實現行政與司法的良性互動要比英美法系國家困難得多。但是，法國在2003年通過法律，在統一金融監管機構——“金融市場監管局”（AMF）中設立了有最高行政法院和最高法院法官參加的處罰委員會，使行政與司法在金融監管體制內建立了更為直接、更為緊密的結合。

正如羅培新教授所說，把行政處罰作為證券民事訴訟前置程序是一種現實的無奈選擇，因而受到各方詬病毫不奇怪。然而，解決這一困境的根本出路不在于對前置程序的簡單存廢，而是要深入分析這種現實安排背后的制度邏輯，從更加宏觀的層面尋求制度創新，在證券監管機構與法院之間建立一種能夠在法律規范、認定標準、證據規則等實質性方面形成良性互動的制度安排。只要在證券監管機構與法院之間形成實質性的良性互動，前置程序存在與否其實并不重要。當前圍繞證券民事訴訟前置程序的激烈爭論，恰恰反映出，盡管近年來證券監管機構與法院在證券公司風險處置等具體領域已有非常順暢的合作，但保障行政與司法良性互動的整體性制度框架還沒有真正建立起來。這說明，中國證券法治建設還任重而道遠。

作者為對外經濟貿易大學法學院兼職教授