農(nóng)轉(zhuǎn)非社保重慶模式權(quán)衡

重慶將失地農(nóng)民社保交由商業(yè)保險公司經(jīng)辦，引發(fā)關(guān)于政府社保責(zé)任和農(nóng)民權(quán)益得失的爭論，重慶失地農(nóng)民社保政策面臨重大調(diào)整

秋雨淅瀝，剛滿40歲的重慶市原渝北區(qū)人和鎮(zhèn)農(nóng)民楊亞山坐在家門口，神情茫然。

她的家是座兩層的小樓，坐落在人和鎮(zhèn)政府對面的山嶺高處，二層住人，一層開了個鄉(xiāng)村茶樓。時近正午，茶樓里除了一張張布滿灰塵的桌椅，空空蕩蕩。

一年前，政府要在此地建植物園，她所在的人和鎮(zhèn)大坡村六組的土地被政府全部征用，她一家與鄉(xiāng)親們同時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。楊家共有三口人，丈夫早已農(nóng)轉(zhuǎn)非，她和未成年的孩子獲得征地補償近10萬元。

對于將來的生活，楊亞山很迷茫。她本來希望能參加“重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險”，每月領(lǐng)210元生活費，但因征地時她年齡差五個月不足40周歲，未能實現(xiàn)。

根據(jù)重慶市的規(guī)定，凡征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，在征地時男性超過50周歲、女性超過40周歲的，可從征地補償費中取出2.35萬元交給當(dāng)?shù)厝藟郾ｋU公司，然后每個月按照210元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取生活費，直至終老。這個保險計劃就是“重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險”。

對楊亞山來說，每月210元不算多，“每天才有7元錢，現(xiàn)在糧食、豬肉漲價，連一天的生活費都不夠”；但是較之把2.35萬元存入銀行，“還是劃算”。因為目前銀行五年期定期存款的利息不過5.49%，而上述保險計劃每年可以保證10%的收益，利差由政府來補貼——所謂每月210元的“生活費”，其實就是這些本金10%的年利息。

據(jù)重慶保監(jiān)局人身保險監(jiān)管處處長劉詠介紹，重慶市自1992年實行“征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險”，至今已有14.3萬“失地農(nóng)民”參加了該項計劃。參與該保險計劃的保險公司有四家，分別是中國人壽、新華人壽、泰康人壽等重慶分公司和中新大東方人壽。截至2007年6月底，該業(yè)務(wù)覆蓋了重慶市18個區(qū)縣，累計承包本金 27億元。

作為農(nóng)民，楊亞山對自己未能擠入這個“征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險”略有遺憾。但她不知道，由于中央政府近年來對失地農(nóng)民社會保障問題多次出臺政策，重慶市政府正在研究建立失地農(nóng)民整體性養(yǎng)老保障政策。上述曾被譽為“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險”的“重慶模式”也面臨重大調(diào)整，甚至牽動了農(nóng)民、政府、保險公司甚至保監(jiān)會各方的神經(jīng)。

社保部門質(zhì)疑

上世紀(jì)90年代后，中國城市化進(jìn)程加快，失去土地的農(nóng)民與日俱增。據(jù)勞動保障部門統(tǒng)計，目前中國有失地農(nóng)民4000多萬，每年還以300多萬的速度遞增。重慶市作為最年輕的直轄市也不例外。

1998年至2004年，重慶市僅農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民就有43.78萬，1982年后所有失地農(nóng)民總量可能超過100萬人。這些人大多缺乏生存能力，征地后“就業(yè)無崗、生活無著、社保無份”，成為社會穩(wěn)定的威脅。

為解決失地農(nóng)民基本生活，重慶市早在1992年就出臺文件，要求區(qū)縣政府作為投保人，把“征地農(nóng)轉(zhuǎn)非退養(yǎng)人員”（男50歲以上、女40歲以上）的安置補助費作為保險費，向當(dāng)時的中國人保公司投保；或者交由民政部門、建設(shè)銀行、鎮(zhèn)政府等機構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)老安置，執(zhí)行個人養(yǎng)老保險條款，預(yù)定利率為8.8%。這是重慶“征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險”之始。

該做法后來屢經(jīng)調(diào)整，從前期的強制參加變?yōu)樽栽竻⒓樱饾u形成了目前“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險”的“重慶模式”：征地農(nóng)轉(zhuǎn)非者，只要征地時男超過50周歲、女超過40周歲，都可自愿選擇參保；由農(nóng)民與當(dāng)?shù)厝藟郾ｋU公司簽訂五年期參保協(xié)議，國土部門把農(nóng)民所獲征地補償安置款中的2.35萬元一次性交給保險公司，保險公司按投保本金每年10%的利率每月給農(nóng)民支付保險費。

按照現(xiàn)行政策，上述10%的利息中，商業(yè)保險公司只承擔(dān)同期五年期銀行存本取息利率，不足部分的利差由當(dāng)?shù)卣a貼；如果農(nóng)民生活困難、患重病、遭受重大災(zāi)害或死亡，經(jīng)批準(zhǔn)可以取回本金。

由于該模式限定了參保人員的年齡，而在征地后陸續(xù)達(dá)到該年齡條件的，并不能參加，據(jù)重慶市社保部門統(tǒng)計，該模式目前只覆蓋了全市現(xiàn)有征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的21%。

2004年以來，失地農(nóng)民保障日益受到?jīng)Q策者重視。2006年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部文件，要求各地政府必須盡快建立失地農(nóng)民社會保障制度；凡是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，要納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系；規(guī)劃區(qū)外的，可參加社會保障部門主辦的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險（參見《財經(jīng)》2006年第9期“4000萬失地農(nóng)民社保懸念”）。

根據(jù)上述文件要求，失地農(nóng)民社會保障必須由社保部門負(fù)責(zé)。重慶“商業(yè)保險參與農(nóng)民養(yǎng)老保險”做法受到挑戰(zhàn)。

2007年1月底，新華社內(nèi)參正面報道了重慶的做法。此后，有關(guān)重慶模式的爭議浮出水面。

勞動保障部農(nóng)村社會保險司司長趙殿國對《財經(jīng)》記者表示：“重慶的做法并沒有覆蓋全體失地農(nóng)民，既非真正的保險產(chǎn)品，也不是真正的社會保障，不過是政府貼息、保險公司經(jīng)辦而已。”

在趙殿國看來，重慶各保險公司參與失地農(nóng)民保險的做法，并未經(jīng)過嚴(yán)格的市場招標(biāo)程序。農(nóng)民交付本金后，商業(yè)保險公司可用于投資；政府不但要補貼利差，還要一次性向保險公司支付5%的管理費。“重慶各級政府為此支付巨額財政成本，商業(yè)保險公司獲利甚多；政企合作還容易滋生腐敗”。

重慶市勞動保障局農(nóng)保處處長向東則認(rèn)為，農(nóng)民所得甚少。他對《財經(jīng)》記者說：“目前重慶市參加上述商業(yè)養(yǎng)老保險的有14萬多，由于參保時間不同，每月只能領(lǐng)取數(shù)10元到210元不等的生活費，即使按照最高標(biāo)準(zhǔn)，也僅僅與城鎮(zhèn)低保持平。”

向東認(rèn)為，被征地農(nóng)民享有社會保障，是農(nóng)民作為公民的基本權(quán)利。而重慶歷史上保險公司參與農(nóng)民的養(yǎng)老保險項目，只是在中央政策不明確的前提下，對部分失地農(nóng)民所進(jìn)行的一種試驗。目前，應(yīng)該按照中央的政策，重新設(shè)計失地農(nóng)民的社會保障問題。

保監(jiān)會“力挺”

面對社會保障部門的質(zhì)疑，保險業(yè)監(jiān)管部門顯然并不認(rèn)同。保監(jiān)會認(rèn)為，“重慶模式”是一種制度創(chuàng)新，是保險業(yè)參與失地農(nóng)民社會保障的成功嘗試，可以借保險公司的管理、精算、網(wǎng)點優(yōu)勢，節(jié)省政府的行政成本，開創(chuàng)“政府購買公共服務(wù)”的新模式。

中國保監(jiān)會重慶監(jiān)管局副局長秦士由認(rèn)為：“商業(yè)保險公司參與征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口養(yǎng)老保險，不僅可以減輕政府新設(shè)經(jīng)辦機構(gòu)和人員的壓力，節(jié)省財政成本，而且由于保險公司獨立于政府，可以有效抵御外部干擾，降低社保資金挪用、擠占等風(fēng)險。”

在秦士由看來，“重慶模式”更重要的意義在于，商業(yè)保險公司參與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險管理后，政府社保部門可實現(xiàn)“管辦分開”，從此“集中精力于籌集社保資金、政策調(diào)研和業(yè)務(wù)監(jiān)控，把自己從事務(wù)性工作中脫身出來，實現(xiàn)從‘辦農(nóng)保’到‘管農(nóng)保’的職能轉(zhuǎn)變。”

重慶保監(jiān)局人身保險監(jiān)管處處長劉詠告訴《財經(jīng)》記者，重慶市政府當(dāng)初之所以選擇商業(yè)保險公司參與征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險，就是因為目前我國社會保障制度并不健全，且政府財力有限，不可能一次性把失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題解決到位，因而通過商業(yè)保險的運作，以利息補貼的辦法，分步到位，確保參保農(nóng)民的基本生活。

“當(dāng)時政府搞建設(shè)要征地，但一時又拿不出那么多錢。政府既然不能依靠社會保險解決被征地農(nóng)民的安置問題，只好先借助商業(yè)保險的力量，給那些年齡偏大、就業(yè)困難的農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險，保障其基本生活。這是基于現(xiàn)實可能的選擇。”劉詠認(rèn)為。

按照目前重慶的做法，征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險本金，一般由負(fù)責(zé)征地的國土資源部門從農(nóng)民的土地補償費和安置補助費中直接提取，然后交由商業(yè)保險公司。同時，區(qū)縣政府按照參保本金給予保險公司一次性5%的管理費。每季度區(qū)縣財政按照當(dāng)時的銀行利息與10%的利息之間的差額，給保險公司補貼相應(yīng)的利息。

重慶相關(guān)區(qū)縣政府每年要承擔(dān)多少的利息補貼？據(jù)重慶市農(nóng)辦等部門2005年3月的一份調(diào)查報告：當(dāng)時重慶“全市有15個區(qū)縣開展了儲蓄式養(yǎng)老保險，參保人數(shù)為107319人，占被征地人數(shù)的14.7%，投保總金額達(dá)到11.21億元，財政月貼息金額791萬元”。

也就是說，2005年初，財政每月的貼息接近800萬元，一年的利息補貼則接近1億元。如果按5%的管理費計算，對于這11.21億元的本金，政府還要一次性支付給商業(yè)保險公司共計5605萬元的管理費。

經(jīng)辦的保險公司是賠還是賺？重慶保監(jiān)局人身保險監(jiān)管處處長劉詠認(rèn)為，保險公司最多也是微利經(jīng)營，不可能賺很多。在劉詠看來，保險公司只不過是提供一種社會服務(wù)，而服務(wù)是要成本的，政府提供的管理費補貼可以視為政府購買公共服務(wù)的價格。

她同時認(rèn)為，“這比政府重新‘建廟召和尚’要省錢”。 據(jù)劉詠介紹，隨著四家保險公司參與競爭，一些區(qū)縣保險公司收取的管理費已降至1%-2%。

不過，據(jù)一些保險業(yè)業(yè)內(nèi)人士估計，保險公司把這筆巨額資金存入銀行，自然不可能賺很多錢；但如果把這筆錢用于投資，尤其在最近一年市場如火如荼時，收益就相當(dāng)可觀。

又據(jù)記者了解，中國人壽重慶分公司這十多億元的保險本金，可能已由中國人壽總部掌握。

針對社保部門關(guān)于保險經(jīng)辦機構(gòu)沒有招投標(biāo)的意見，重慶保監(jiān)局官員回應(yīng)說，過去長期是中國人壽獨家代辦，確實是個問題；但2002年7月后，重慶市政府已同意新華人壽參與該業(yè)務(wù)。2005年后，重慶市政府已發(fā)文明確，對經(jīng)辦機構(gòu)可實行招投標(biāo)。

記者了解到，中國保監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)層對重慶模式相當(dāng)推崇，并曾組織力量做過多次調(diào)研。2006年初，中國保監(jiān)會主席吳定富曾把重慶的做法視為保險業(yè)參與農(nóng)村社會保障建設(shè)的成功模式，向國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)作過專題匯報。

保監(jiān)會的調(diào)研報告認(rèn)為，重慶被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，本質(zhì)上是商業(yè)保險公司為被征地農(nóng)民提供的基本養(yǎng)老保障服務(wù)。“有人認(rèn)為這種做法是讓商業(yè)保險搶了社會保險的飯碗，不應(yīng)成為一個發(fā)展方向，因而不值得提倡。事實上并非如此。”

保監(jiān)會認(rèn)為，社會保險和商業(yè)保險均是整個社會保障體系的一部分，應(yīng)該是一種合作互補的關(guān)系，并非相互排斥。尤其是在當(dāng)前城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險覆蓋率不足一半的情勢下，商業(yè)保險參與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，可彌補現(xiàn)行社保制度的缺失，節(jié)省財政成本。

“重慶模式”何去何從

在當(dāng)前社會保障基金管理體制下，社會保障部門與保險業(yè)監(jiān)管部門的爭論，顯然具有部門利益的色彩。

但是如果超越部門利益的表象，“重慶模式”爭議問題恰恰在于：在政府財力有限的前提下，失地農(nóng)民社會保障模式應(yīng)如何選擇？

按照“重慶模式”，農(nóng)民其實只能保障基本生存。記者在渝北區(qū)人和鎮(zhèn)采訪時，48歲的參保農(nóng)民邢庭芳認(rèn)為，每月210元生活費前兩年甚至比城鎮(zhèn)低保還低。而據(jù)重慶市保監(jiān)局官方材料，由于參保時間的不同，農(nóng)民交納的保費差別很大，當(dāng)然每月能夠領(lǐng)取的生活費也相差很大。

具體而言，自1992年到1994年參保的農(nóng)民，由于本金只有數(shù)千元，每月只能領(lǐng)30多元；1994年到1999年參保的農(nóng)民，交納本金約為1.2萬元到1.5萬元，每月可領(lǐng)取100多元；1999年至2005年，農(nóng)民所交本金為2.2萬元，每月可領(lǐng)取175元左右；2005年至今本金調(diào)整為2.35萬元，目前標(biāo)準(zhǔn)是每月210元。

另外，迄今為止，該制度也只是覆蓋了重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非的五分之一左右。應(yīng)該說，失地農(nóng)民社會保障制度應(yīng)該更為廣泛。據(jù)記者了解，自去年至今，重慶市政府多次召集財政、國土、社會保障等部門，研究如何調(diào)整“重慶模式”，建立更全面的失地農(nóng)民社會保障政策。據(jù)知情者透露，勞動保障部和保監(jiān)會都曾提出了自己的看法。

采訪中，大多數(shù)人認(rèn)為，目前停止“重慶模式”并不現(xiàn)實；而與此同時，政府必須承擔(dān)失地農(nóng)民的社會保障責(zé)任，加大財政投入力度，確保失地農(nóng)民基本生活。

記者采訪的一位公共政策專家認(rèn)為，從歷史看，重慶模式確實發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是也存在諸多制度性缺陷。比如，農(nóng)民獲得的征地補償費和安置補助費，是失去土地的財產(chǎn)性補償，農(nóng)民自身應(yīng)該具有自由支配的權(quán)力，并可擁有投資收益的權(quán)利。但是重慶模式1999年前卻是強制失地農(nóng)民參保的。雖然政府給予利差補貼，其實是農(nóng)民喪失了資金使用的權(quán)利。

更重要的是，農(nóng)民交付本金后，這些本金的實際價值并沒有隨著通貨膨脹同步調(diào)整。而1997年的1萬元與2007年的1萬元差別懸殊。如果參保農(nóng)民自1997年參保，30年后終止，農(nóng)民拿到的本金其實已經(jīng)大大縮水。

再者，目前各保險公司對參保農(nóng)民本金的運用缺乏監(jiān)管，是否投資、投資的收益如何分配，都缺乏監(jiān)督，也不在農(nóng)民的參保協(xié)議上明示。這也是致命的制度缺陷。

2007年5月，勞動保障部與國土資源部聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地把失地農(nóng)民納入社會保障體系，凡是沒有出臺失地農(nóng)民保障政策的地方，不予批準(zhǔn)征地。對于已有征地農(nóng)民要做到“應(yīng)保盡保”（參見《財經(jīng)》2007年第10期“征地審批社保先行”）。

在如此形勢下，“重慶模式”何去何從？在財力有限的前提下，如何平衡城市化與農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系？如何處理商業(yè)保險與社會保障的關(guān)系？重慶擁有3000多萬人口，農(nóng)民占2300多萬，作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)”，重慶的農(nóng)民社會保障制度建設(shè)尤為引人注目。