“退耕還林”進退失據

退耕還林八年來的兩次重大政策調整，背景都是糧食等副食品價格大幅上漲。保糧食還是保生態？這是一個兩難問題

來自重慶市墊江縣的造林大戶易科，9月11日興沖沖走進重慶市林業局造林處的辦公室，幾十分鐘后失望而出。

易科從2004年起承租了家鄉2000多畝荒山坡地植樹造林，其中有800畝享受每年每畝245元的退耕還林補助。他此行本來希望能再爭取一些退耕還林指標。可是接待他的重慶市林業局造林處處長楊明興告訴他：“中央已暫停新增退耕還林計劃，至少2007年不可能給你增加指標了。”

楊明興所說的“暫停退耕還林計劃”，是指9月10日新華社全文公布的《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（下稱《通知》）的核心內容。該《通知》要求“調整退耕還林規劃”，“原定‘十一五’期間退耕還林2000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”。

這宣告了歷時八年、耗資2000多億元的“退耕還林項目”停步，轉入“鞏固造林成果”階段，為此中央財政將新增投入2000多億元。

《通知》在解釋如此調整的原因時，明確宣稱是“為確保‘十一五’期間耕地不少于18億畝”。

在外界看來，“暫停退耕還林”來勢突兀，但對實施該項目的林業系統而言，這不過是近四年來退耕還林規模收縮的必然歸宿。

中國自1999年試點退耕還林，2003年達到5050萬畝“耕地還林”峰值，2004年退耕指標緊縮至1000萬畝，2005年實際已降至700余萬畝。在知情者看來，“暫停”不過是委婉的說法，事實上退耕還林計劃已經全面告停。

初衷與結果

“退耕還林”源于前任總理朱镕基任上的決策。1998年中國長江、松花江特大洪水后，西北、西南地區的生態脆弱問題凸顯。加之正值中國糧食連年增產，年產量超過5000億公斤，“谷賤傷農”現象嚴重。

決策者認為，通過“退耕還林”，把一定坡度的耕地變為林地，恢復植被，保護脆弱的生態環境；此外，還可把過剩的國有糧食補給種樹農民，減少財政壓力。更重要的是，發展生態林、經濟林，可改善農村經濟結構，增加農民收入。

中國政府最初的退耕還林目標并不明確，只是規定，“水土流失和風沙危害嚴重、25度以上的陡坡地段及江河源頭、湖庫周圍、石質山地、山脈頂脊等地區，要全部退耕。”

時任總理朱镕基把“生態環境保護和建設”視為“西部地區大開發的根本”，與基礎設施建設、產業結構調整、發展科技教育一起，作為西部大開發的四大內容。

當時決策者的設想，概括為16字方針：“退耕還林(草)，封山綠化，以糧代賑，個體承包”。 朱镕基曾在1999年指出：“要下決心在長江、黃河中上游地區恢復植被、綠化荒山、保持水土、保護生態，力爭五年初見成效，十年大見成效。”中央的政策是，退耕一畝給農戶補助300斤或200斤糧食，補助現金20元，補助種苗費50元。補助期限為經濟林五年、生態林八年。

由于當時農業稅費負擔沉重，糧食價格低迷，農民退耕積極性很高。加上這一政策主要由中央財政出錢，多退耕就可多拿補貼，縣鄉政府也積極性高漲。

1999年，退耕還林政策在四川、甘肅、陜西三個省試點，2000年推向長江上游和黃河中上游地區13個省174個縣。很快全國退耕面積就超過計劃。據國家林業局統計，2000年全國退耕還林面積為573萬畝，到全面推開的2002年，全年高達3375萬畝，2003年更是達到創紀錄的5050萬畝。

2003年3月，新一屆政府上任后，對退耕還林推進太快的問題有所察覺，并委托中國國際工程咨詢公司組織專家進行“退耕還林項目中期綜合評估”。該評估認為，與國家林業局2.2億畝的估計不同，中國需退耕造林的耕地約為1.48億畝，已完成退耕1.08億畝。

評估調查組發現，雖然造林保存情況較好，但經濟林種植比例偏高，造林初植成活率低，農民普遍要補種二到三次，多的達五至六次，造林成本高，種苗費普遍不足。相當多的地方還發生了基層干部侵占、挪用農民退耕補貼的問題。

盡管退耕還林推進太快、存在底數不清等問題，但退耕還林也確實改善了自然生態。據官方統計，八年來，通過大規模還林還草，退耕還林工程區的森林覆蓋率平均提高兩個多百分點，其中內蒙古提高近4個百分點，陜西延安提高約25個百分點。

不過，由于退耕還林的財政補助期限為五至八年，期限較長，各地退耕造林大幅超過計劃，也增加了中央財政的負擔，引起了有關部門和決策者的注意。

正在這時，2003年10月糧價逐漸上揚，引發決策者對糧食短缺的擔心。退耕的節奏太快與糧食漲價相互作用，使得2004年國務院決定對“退耕還林”實行結構性調整，重點是壓縮“退耕地造林”規模，由過去的數千萬畝降至1000萬畝。2005年該指標只有數百萬畝，2006年更降至400萬畝。2007年“暫停”退耕還林，其實是這些年來縮減勢頭的延續。

權衡

但是，盡管退耕還林有環境生態改善之效，中國的糧食安全問題，仍然像一柄達摩克利斯之劍，不時刺激著決策者的神經。

中國目前有13.1億人口。在未來20年，中國人口仍將新增1.4億，達到14.5億的峰值后才會逐漸減少。中國耕地資源相當緊缺。耕地面積占國土面積10％略多，中低產耕地的比例高達83.2％。其中，分布在山地、丘陵、高原地區的占66％。干旱、半干旱地區的耕地中，還有40％的耕地存在不同程度的退化。這些總量不足、質量欠佳的耕地，能否養活未來14億多中國人，歷來頗有爭議。

一些學者認為，當前中國每年糧食總消費量約為5000億公斤，按每畝耕地平均生產糧食300公斤計，至少需要17億畝耕地才能維持供求平衡；而中國目前18.27億畝耕地中，真正產量穩定的基本農田只有16億畝多一點。守住18億畝耕地的“紅線”至關重要。

據國土資源部公報，截至2006年底，中國共有18.27億畝耕地，而2006年全國耕地凈減少460.2萬畝。如果按照該速度，七年后中國耕地將少于18億畝，“紅線”將被突破。

另一些學者則認為，農業技術發展會繼續提高糧食單產。再者，在貿易全球化時代，中國不必保有95%的糧食自給率，不足的可以靠國際市場解決，糧食安全并不足慮。與其破壞生態種糧食，不如讓這些耕地“退耕還林”。

種種爭論歸結起來，就是一句話——“保糧食”還是“保生態”？糧食是生計問題，生態則是長遠問題。如果更多地看重生態問題的嚴重性，就會趨向于生態保護和退耕還林；如果更多地看重糧食供應問題，就必然要壓縮生態退耕的規模，增加糧食生產。

由此番“暫停退耕還林”看，決策者的關注點顯然是后者。2006年，溫家寶總理提出，在現代化完成前，中國要守住18億畝耕地紅線。糧食問題占了上風，“暫停退耕還林”自然不可避免。

縱觀退耕還林政策的兩次重大調整，一次是在2004年初，一次是在2007年8月，其背景都是糧食等副食品價格大幅上漲。有專家認為，發生這種情況很難用巧合來解釋。

地方與中央財政博弈

除了糧食安全的考慮，退耕還林“底數不清、績效難評”亦是此次暫停的導火索。

受制于中國特有的財政體制，只要是中央財政出錢的項目，基層政府的積極性一般都很高。這主要是因為縣鄉財政大多是“吃飯財政”，有的地方人員工資都難以保障。只要中央承諾給錢，哪怕是需要配套資金，地方政府也很積極。

至于中央補助的建設項目績效如何考核，則是一個很難考察的問題。退耕還林就是個典型例證。

退耕還林是主要由中央財政補貼的項目，中央財政的投入約占80%以上。由于生態建設屬于全國性公共產品，受益者是全國公民，由中央財政承擔資金理所應當。

但是，由于縣鄉財政拮據，為了爭取中央退耕還林資金，各地紛紛擴大退耕還林試點規模。通過多報退耕規模，爭取中央補助資金。盡管中央的資金明確是補給農民，但是只要經過地方財政，就有漏洞可鉆。這使得2002年、2003年、2004年退耕還林規模急劇擴大。

從國家林業局的統計看，1999年至2001年，退耕地還林面積每年不足600萬畝；到了全面推開的2002年，退耕地造林計劃面積猛增至3970萬畝；2003年則升至4050萬畝；2004年雖然中央計劃安排1000萬畝，但事后的調查發現，該年僅經核實的超計劃退耕地造林面積就高達949萬畝。

由于退耕地數量大幅度增加，管理成本急劇增加，同時由于種樹需要相當長的時間，所謂“三分種，七分養”，樹木管護的成本也大大提高。但基層政府和林業部門的管理能力不可能短時間提升，這就給退耕還林的績效和可持續造成威脅，也引發了有關部門的質疑。

其實，從公開的資料看，退耕還林的績效和底數迄今并不清晰。以年度退耕還林數據而言，國土資源部的歷年公報和國家林業局的統計相差很大，而國家林業局的數據與國家每年下達的退耕還林指標也有差異。以2002年為例，國土資源部的統計是2138萬畝，國家林業局的統計是3375萬畝，而國家下達的計劃是3970萬畝。

由于部門之間數據差別太大，不僅中央財政補貼缺乏準確依據，而且很難對退耕還林的績效進行全面評估。總理溫家寶2006年6月1日曾批示，要對全國退耕還林的情況“真正摸清底數、理清問題”，并稱這是完善政策和形成決策的“基礎環節”。

進退兩難之間

目前，綜合各方面的統計，被認可的退耕地造林數據高達1.39億畝。這距離上述《退耕還林中期評估報告》測算的1.48億畝的退耕目標只差900萬畝。據此，決策者并不認為“暫停”會根本動搖生態退耕的成果。

另一個方向的問題是，已經退耕的農民達1億多人，大多居住在西部地區，退耕后基本上依靠中央財政的補助生活。有的地方退耕補助已經成為農民的重要收入來源。

退耕還林的補助期一般為經濟林五年、生態林八年。近年來，一些地方補助期已滿，如果停止中央的補助，這些農民的生計依然難以保障。這就使得中央政府不可能按計劃停止原有的補助。

繼續增加退耕地造林面積不可行，按照原計劃停止中央各項補助也很難。結果只能選擇現有方案：暫停新的退耕計劃，立足于鞏固現有1.39億畝退耕造林的成果。這可能是此次《通知》的基本邏輯。

在生態專家看來，此次《通知》更多地是為守住“18億畝耕地紅線”而作出的權宜性決定。更有一些學者認為，目前中國正處于工業化和城市化加速期，各地建設占用耕地的勢頭很猛，現有土地制度很難約束地方政府的占地沖動。既然建設占用耕地不能大幅壓縮，只能從退耕還林上想辦法。

有生態專家在接受采訪時表示，不能贊同這樣的“舍本逐末”之舉。他們認為，中國實行退耕還林的，大多是坡度在25度以上的耕地，以及嚴重沙化和石漠化的耕地。用這些耕地生產糧食，對生態環境的破壞很大，屬于“生態透支”；退耕還林正是要把“生態透支”的這部分耕地退出來，恢復被農業生產破壞的自然生態。

據一些學者估計，中國目前至少還要有3000萬畝耕地需要繼續“退耕還林”。這些耕地多分布于西南地區，如貴州、云南、廣西等省份。這些地方山大溝深，只能種樹，并不適宜種糧食，因此“退耕還林不能退”。

專家表示，暫停“退耕還林”計劃固然可在短期內奏效，使得2010年前中國耕地保持在18億畝以上，但考慮到中國生態環境的脆弱，考慮到西南生態脆弱地區一些農民還在開墾林地生產糧食，維持生計，暫停“退耕還林”可能引發毀林造田，因此并非“治本之策”。

“中國農業不能建立在生態透支基礎之上，同樣，糧食安全也不能建立在生態透支基礎上。”國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員崔曉黎在接受《財經》記者專訪時說。