改革財(cái)政求得平衡發(fā)展

當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境為實(shí)施財(cái)政改革提供了恰當(dāng)?shù)目臻g和有利的機(jī)會(huì)。要實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，公共開(kāi)支增長(zhǎng)是必經(jīng)之路，而稅收政策調(diào)整和結(jié)構(gòu)改革深化也可起積極作用

也許是因?yàn)橹袊?guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)實(shí)在驚人——例如持續(xù)的真實(shí)增長(zhǎng)速度、巨額經(jīng)常賬戶盈余以及天文數(shù)字的外匯儲(chǔ)備等，中國(guó)在財(cái)政政策方面的成就相對(duì)不為人們所注意。實(shí)際上，在過(guò)去幾年中，漸進(jìn)的財(cái)政緊縮政策已經(jīng)使預(yù)算赤字和政府負(fù)債降到較低水平。但挑戰(zhàn)依然存在。

中國(guó)的發(fā)展模式高度依賴于出口和投資，而且主要以東部沿海地區(qū)為中心（至少在初期是如此），這導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展的不平衡。城鄉(xiāng)間的收入不均也在擴(kuò)大。此外，在不同級(jí)別的政府間，縱向和橫向的財(cái)政不平衡也相當(dāng)嚴(yán)重，政府提供的公共服務(wù)因此受到影響。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展，財(cái)政政策和財(cái)政改革能夠起到重要作用。例如，根據(jù)“十一五”規(guī)劃，中國(guó)要從對(duì)出口和投資的過(guò)度依賴轉(zhuǎn)為內(nèi)需導(dǎo)向，財(cái)政手段在這方面就可以有所作為。公共開(kāi)支增長(zhǎng)是促進(jìn)平衡發(fā)展的必經(jīng)之路，而稅收政策調(diào)整和結(jié)構(gòu)改革深化同樣能夠起到積極作用。

增加公共項(xiàng)目開(kāi)支

普通中國(guó)家庭為應(yīng)付不時(shí)之需準(zhǔn)備了大量存款，其原因之一是政府對(duì)公共服務(wù)的提供不足。這些不足體現(xiàn)在養(yǎng)老制度不健全、醫(yī)療和教育費(fèi)用過(guò)于昂貴等方面。在這種情況下，增加公共服務(wù)的提供對(duì)社會(huì)平等和宏觀經(jīng)濟(jì)都有積極的意義。

在財(cái)政支出方面，中國(guó)中央政府的比重屬于全世界最弱之列——地方開(kāi)支占了全國(guó)開(kāi)支的70％左右。相比之下，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國(guó)家中地方開(kāi)支平均只占30％左右，其他都是中央政府的開(kāi)支。而在醫(yī)療和教育的提供方面，中國(guó)地方政府的開(kāi)支占全國(guó)總額的90％，“地方強(qiáng)，中央弱”的特點(diǎn)在這方面顯得尤為突出。

地方政府在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老方面過(guò)高的支出責(zé)任，是中國(guó)改革進(jìn)程的歷史遺留問(wèn)題。在國(guó)有企業(yè)的改革過(guò)程中，這些傳統(tǒng)上由國(guó)有企業(yè)提供的社會(huì)服務(wù)被轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，但地方政府缺乏足夠的資源來(lái)承擔(dān)這些新的責(zé)任，因此導(dǎo)致了公共服務(wù)提供的不平衡，農(nóng)村和內(nèi)陸地區(qū)顯得尤為不足。迄今，中國(guó)政府在醫(yī)療和教育方面的開(kāi)支水平仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于與中國(guó)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家。

最近十年來(lái)，政府在醫(yī)療方面的投入減少了，與此同時(shí)，出現(xiàn)了居民醫(yī)療開(kāi)支劇增，以及醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍縮小的情況。教育仍舊主要由公立學(xué)校提供；雖然政府的教育投入增加了，但還是顯得捉襟見(jiàn)肘。

近年來(lái)，中國(guó)政府為保障義務(wù)教育及增強(qiáng)在農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的投入，采取了一系列新措施。中央政府的財(cái)政支持對(duì)這些措施是必要的，但如果沒(méi)有有效措施保證這些資金的合理使用，上述支持只會(huì)事倍功半。有效的措施包括加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力度，改善預(yù)算報(bào)告制度，以及更好地進(jìn)行效果評(píng)估等等。政府能力方面的限制也不能忽視，因?yàn)橐恍┑胤秸狈细竦娜瞬艁?lái)管理和實(shí)施這些項(xiàng)目。

中國(guó)的社會(huì)保障是由地方政府來(lái)執(zhí)行的，這與國(guó)際慣例大相徑庭——中央政府應(yīng)該來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，因?yàn)檫@可以提高效率，并降低風(fēng)險(xiǎn)。

建立更高效透明的稅收機(jī)制

雖然稅收收入的增長(zhǎng)令人鼓舞，但政府的一系列改革計(jì)劃應(yīng)該得到實(shí)施，以理順稅收機(jī)制，提高其效率和透明度，尤其是在增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人收入所得稅方面。此外，稅收改革也能保證為政府提供足夠的財(cái)政資源，完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入再分配的目標(biāo)。

增值稅已經(jīng)成為稅收的重要來(lái)源，目前占中國(guó)全部稅收的40％以上。中國(guó)的增值稅有兩大特征：首先，它是生產(chǎn)型的增值稅，因此對(duì)固定資產(chǎn)投資已繳納的增值稅在產(chǎn)品最后階段不抵扣；其次，增值稅的范圍排除了多數(shù)服務(wù)業(yè)，后者繳納的是營(yíng)業(yè)稅，由各省征收和提留。這些特點(diǎn)造成了產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格間的扭曲。

改進(jìn)增值稅制度（例如，東北地區(qū)正在試行消費(fèi)型的增值稅）將造成稅收收入減少，因?yàn)楦嗟馁Y本產(chǎn)品增值稅將可以抵扣。同時(shí)，這對(duì)于小額納稅人和增值稅返還制度也將造成影響。在這些復(fù)雜的情形下，需要仔細(xì)考慮改革對(duì)各省稅收收入的影響，采取更多的措施來(lái)對(duì)稅制改革做出平衡。

在中國(guó)，企業(yè)所得稅的重要性正在上升，但與其他國(guó)家相比，企業(yè)所得稅的數(shù)額還相當(dāng)有限。這可能反映了中國(guó)對(duì)外資企業(yè)提供的稅收優(yōu)惠造成的影響。雖然從2008年起，內(nèi)外資企業(yè)所得稅法將合并，但其制度依舊有別。在稅基的定義、稅率結(jié)構(gòu)、投資稅收優(yōu)惠制度方面，完全統(tǒng)一仍需時(shí)日。為了給企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府應(yīng)該按照既定的計(jì)劃統(tǒng)一所得稅制，理順稅收優(yōu)惠措施，以提高透明度和效率。

個(gè)人所得稅結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同收入水平有著不同的稅率。相對(duì)于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，政府的個(gè)人所得稅收入還很低。隨著居民收入水平的提高，個(gè)人所得稅還有很大的增長(zhǎng)潛力。要增加個(gè)人所得稅，可行的辦法包括：將各種應(yīng)納稅的收入按勞動(dòng)和資本收入劃分為兩大類；減少個(gè)人所得稅內(nèi)部不同稅種的數(shù)目；在同一稅種內(nèi)部，對(duì)稅率及其累進(jìn)性進(jìn)行簡(jiǎn)化。個(gè)人所得稅改革對(duì)中央與地方政府間的關(guān)系可能也有影響——在許多國(guó)家，中央政府都將有限的個(gè)稅政策制定權(quán)交給了省級(jí)政府。

除了改革增值稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅，仍然存在著征收新稅種及優(yōu)化現(xiàn)有稅種的空間。首先，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，環(huán)境因素應(yīng)該被納入稅收制度。其次，調(diào)整房地產(chǎn)稅可能也會(huì)為地方政府提供重要的收入來(lái)源。最后，計(jì)劃中的國(guó)有企業(yè)定期向政府分紅的制度也是有益的。除了能夠降低國(guó)有企業(yè)的再投資，從而減弱經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)性，將國(guó)企紅利納入政府預(yù)算還有助于建立更完善的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，對(duì)農(nóng)村家庭尤其如此。

除以上兩方面，中國(guó)正在實(shí)施的一些重要的預(yù)算和財(cái)政制度的改革，將有力地加強(qiáng)財(cái)政政策的制定和執(zhí)行。要解決公共財(cái)政管理中尚存的弱點(diǎn)，在各種互相競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)支之間進(jìn)行優(yōu)化選擇，并改善財(cái)政資源運(yùn)用的效率，進(jìn)一步的改革都是至關(guān)緊要的。在這方面，2007年實(shí)施的新的預(yù)算分類是一個(gè)積極的進(jìn)展。而為了保證預(yù)算開(kāi)支選擇的適當(dāng)，有必要逐漸推出細(xì)致的中期預(yù)算體系。

總之，在中國(guó)政府的改革日程上，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)具有很高的優(yōu)先性，而這需要相關(guān)改革戰(zhàn)略的支持。改革需要恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，才能得以成功地實(shí)施。中國(guó)持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及業(yè)已取得的改革成就表明，現(xiàn)在正當(dāng)其時(shí)。高增長(zhǎng)、低通脹、低水平的政府顯性赤字以及低政府負(fù)債，都為實(shí)施財(cái)政改革提供了恰當(dāng)?shù)目臻g和有利的機(jī)會(huì)。

作者特雷莎特爾－米納西安（Teresa Ter-Minassian）為國(guó)際貨幣基金組織（IMF）財(cái)政事務(wù)局局長(zhǎng)，安娜麗莎費(fèi)德里諾（Annalisa Fedelino）為IMF財(cái)政事務(wù)局局長(zhǎng)助理。本文為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表IMF官方立場(chǎng)