農(nóng)信社改革：尷尬央票

央行厲行“花錢買機(jī)制”原則，農(nóng)信社的央票兌付并未如預(yù)想般順利，農(nóng)信社改革難關(guān)未過

“我們發(fā)現(xiàn)很難達(dá)到央行的標(biāo)準(zhǔn)。”四川當(dāng)?shù)匾患肄r(nóng)信社的負(fù)責(zé)人口氣頗為幽怨：“我們已經(jīng)將申請央票兌付的時(shí)間由今年4月推遲到了7月，因?yàn)槲覀冎挥袃纱紊暾垯C(jī)會，如果都沒有通過，以后就永遠(yuǎn)無法兌付了。”

央票是對“專項(xiàng)中央銀行票據(jù)”的簡稱。根據(jù)國務(wù)院的農(nóng)信社改革政策，以農(nóng)信社2002年底實(shí)際資不抵債數(shù)額的50％為基數(shù)，央行向農(nóng)信社發(fā)行等額專項(xiàng)票據(jù)，用以置換信用社的不良貸款。兩年期的票據(jù)到期后，如果農(nóng)信社達(dá)到央行的改制標(biāo)準(zhǔn)，可以此票據(jù)兌付現(xiàn)金，用以補(bǔ)充農(nóng)信社的資本金。只有把央票兌付，農(nóng)信社改制享受的“免費(fèi)午餐”才算真正落到了腹中。

但是，此次“免費(fèi)午餐”吃來不易。

7月底，四川銀監(jiān)局有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，四川轄區(qū)的農(nóng)信社共申請了95.97億元央票兌付，這些票據(jù)在今年4月起陸續(xù)到期，但票據(jù)兌付的申請工作直到現(xiàn)在才剛剛啟動。“四川申請央票的農(nóng)信聯(lián)社有21家，只有六七家能夠達(dá)到要求。”四川銀監(jiān)局陳應(yīng)雄處長說。

不僅僅是四川。7月以來，進(jìn)入第二批改革的21省市的農(nóng)信社央行專項(xiàng)票據(jù)陸續(xù)到期，進(jìn)入兌付的高峰期。從農(nóng)信社票據(jù)兌付的現(xiàn)狀來看，整體情況并不樂觀。在第一批的八省市農(nóng)信社試點(diǎn)中，票據(jù)兌付也僅剛剛過半。

農(nóng)信社們將之簡單歸結(jié)為央行單方面提高了兌付標(biāo)準(zhǔn)，“為什么不能像支持國有銀行改革一樣，痛快拿出幾千億給農(nóng)信社？”

然而對于央行而言，在實(shí)踐中完善并嚴(yán)格執(zhí)行兌付標(biāo)準(zhǔn)，是“花錢買機(jī)制”最重要的環(huán)節(jié)。專家指出，央行如果不能在農(nóng)信社改革中堅(jiān)持必要的兌付標(biāo)準(zhǔn)，“再拿幾個(gè)幾千億”也解決不了農(nóng)信社的根本問題。參與各方能否進(jìn)行真正痛苦的改革，而不是單純的“套取央行資金”，是讓這場改革不至于變質(zhì)的重要催化劑。

并非“免費(fèi)的午餐”

農(nóng)信社的這輪改革啟動于2003年8月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的方案》，決定在浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇八省市率先進(jìn)行農(nóng)信社改革試點(diǎn)。2003年年底，試點(diǎn)方案獲得批準(zhǔn)后正式實(shí)施。

試點(diǎn)方案的基本內(nèi)容包括：明確提出由省級政府承擔(dān)轄內(nèi)農(nóng)信社的管理和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；可以選擇股份制、股份合作制、繼續(xù)維持合作制等制度形式，推行股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化，吸收各類經(jīng)濟(jì)主體和自然人入股；給予八省市部分農(nóng)信社保值儲蓄利息貼補(bǔ)及適當(dāng)稅收優(yōu)惠政策；當(dāng)然還有最重要的，農(nóng)信社歷年虧損和資產(chǎn)損失原則上將由中央和地方共同分擔(dān)，中央將承擔(dān)農(nóng)信社歷年虧損和資產(chǎn)損失的一半——這一半正是由央票來填補(bǔ)。

根據(jù)央行公布的數(shù)據(jù)，截至2006年底，央行共發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)1656億元，其中首批試點(diǎn)的八省市農(nóng)信社獲得了380億元資金扶持（包括中央銀行專項(xiàng)票據(jù)和專項(xiàng)借款）。

這只是第一步，還并不意味著農(nóng)信社從央行獲得了真金白銀。要獲得實(shí)際兌付，農(nóng)信社需要達(dá)到諸多條件：實(shí)行信用社和縣（市）聯(lián)社兩級法人體制的信用社資本充足率要達(dá)到2％，實(shí)際統(tǒng)一法人體制的信用社資本充足率要達(dá)到4％，農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行資本充足率要達(dá)到8％；按“一逾兩呆”口徑考核，不良貸款比例較2002年12月末的降幅不低于50％。

如果到期時(shí)資本充足率和不良貸款比例未能達(dá)標(biāo)，可以延期兩年；如果兩年后仍未達(dá)標(biāo)，人民銀行將以其不良貸款和歷年掛賬虧損置換回專項(xiàng)票據(jù)——回歸原狀。

方案實(shí)施以后，央行對兌付方案進(jìn)行了一些關(guān)鍵的微調(diào)，如控制成本費(fèi)用支出、資本金適用最新的核定方法等，這是最初方案里所沒有的。“在開始兌付的時(shí)候，人行的一個(gè)副行長發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，并且要求提高兌付條件。”一家農(nóng)信社的負(fù)責(zé)人說。

“現(xiàn)在人行要求將呆滯資產(chǎn)的40％、抵債資產(chǎn)的50％沖銷掉，也就是要求我們將這部分資產(chǎn)變現(xiàn)處置，”四川儀隴縣農(nóng)信社一位陳姓副主任說，“這對我們來說相當(dāng)于扣除了3000萬元的資本金。我們現(xiàn)在的資本充足率是8.56％，如果按照央行的要求，就只剩下0.38％了。”

“在票據(jù)兌付審批時(shí)，此前條文規(guī)定中沒有的指標(biāo)被列進(jìn)來，讓我們措手不及。” 云南省農(nóng)信聯(lián)社的一位高管說，“達(dá)標(biāo)難度相當(dāng)大”。

從2006年4月開始，央行專項(xiàng)票據(jù)陸續(xù)到期。但實(shí)際兌付情況不樂觀。

根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，截至到今年上半年，全國一共有505家農(nóng)信社成功兌付票據(jù)，兌付金額為311億元，其中第一批試點(diǎn)的八省市有435家成功兌付，兌付金額為255.23億元，分別占兌付家數(shù)和兌付金額的66％和67％。此時(shí)距離票據(jù)最開始發(fā)放已經(jīng)三年有余，而第一批380億元的央行票據(jù)還有100多億元沒有兌付。

艱難的兌付

現(xiàn)在，第二批21家省市的農(nóng)信社央行票據(jù)也已經(jīng)到期，進(jìn)入兌付的高峰期。但據(jù)記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前的觀望者多過申請者。

“現(xiàn)在要達(dá)到人民銀行的兌付標(biāo)準(zhǔn)很難，第一批的八省市部分地區(qū)都已經(jīng)喪失信心，說達(dá)不到就算了。”一位地方銀監(jiān)局的官員不無“賭氣”地表示。

實(shí)際上，在首期票據(jù)兌付受挫之后，農(nóng)信社和地方政府都做了一定努力，“為了讓農(nóng)信社順利兌付，地方政府采取了一些措施，如劃撥土地置換不良資產(chǎn)、政府清欠等手段。”前述銀監(jiān)局官員稱。

山東和浙江是票據(jù)兌付情況最好的地區(qū)。山東省農(nóng)信社總共申請了131.86億元央行專項(xiàng)票據(jù)，目前已經(jīng)兌付了105.9億元；浙江兌付了30余億元，占總規(guī)模37.64億元的80％以上。同為第一批試點(diǎn)省市的江蘇則兌付了71.86億元央票中的37.6億元。一方面，這固然是因?yàn)閮傻剞r(nóng)信社資質(zhì)相對較好，更直接的原因則是地方政府支持較有力度。無論浙江還是江蘇，兩地農(nóng)信社經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中對地方政府扶持的感念均躍然紙上。

這揭示出央票兌付困境中的一個(gè)隱憂。比起化解歷史包袱，更難的是如何在農(nóng)信社建立新機(jī)制。在采訪中，《財(cái)經(jīng)》記者清晰地感覺到，所有的農(nóng)信社都將票據(jù)兌付當(dāng)成農(nóng)信社當(dāng)前的頭等大事，建立機(jī)制本身則并未得到足夠重視。

多位專家指出，為了拿到“醫(yī)藥費(fèi)”，地方政府作為農(nóng)信社的管理者，或置換不良資產(chǎn)、或發(fā)動貸款、存款戶、員工入股、或政府出面清欠，以達(dá)到票據(jù)兌換的“硬條件”。這恰恰人為地掩蓋了農(nóng)信社在機(jī)制、體制上并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化的事實(shí)。

事實(shí)上，目前央行票據(jù)的兌付條件除了資本充足率、不良貸款，還包括法人治理、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換、案件處置、成本費(fèi)用的控制等一系列指標(biāo)，但各地往往只追求表面財(cái)務(wù)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)，而對內(nèi)部機(jī)制改革所要求的、很難量化的“軟指標(biāo)”置之不理。

“即使完成兌付的農(nóng)信社，也大多不是真達(dá)到了條件。”一位監(jiān)管官員一語道破天機(jī)。

二次改革勢所難免

“央行正承受著雙重壓力。如不兌付，要面對來自農(nóng)口、銀監(jiān)部門的壓力，被指偏向國有銀行改革；如不講原則予以兌付，則是對改革的不負(fù)責(zé)任，未來很快也會得到印證。”一位知情者分析。這正是央行現(xiàn)在的兩難處境。

事實(shí)上，農(nóng)信社改革三年多來，公開媒體上對于農(nóng)信社改革的成效評價(jià)一直有著迥然不同的意見。

一種意見認(rèn)為，農(nóng)信社改革取得了空前的階段性成功，甚至急于“總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”：農(nóng)信社已經(jīng)扭轉(zhuǎn)了近十年的資不抵債、全行業(yè)虧損，到今年年底資本充足率達(dá)到4％，全行業(yè)恢復(fù)盈利；預(yù)計(jì)到明年年底，將有150家到200家農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行誕生……，總之是一個(gè)“了不起的成功”。

另一種意見則認(rèn)為，農(nóng)信社改革只是財(cái)務(wù)重組上獲得了表面上的一定成功，但在治理結(jié)構(gòu)、管理模式、監(jiān)管模式、經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換、信息質(zhì)量和披露等多方面，仍然存在著嚴(yán)重問題。

更激烈的意見認(rèn)為，目前的整個(gè)農(nóng)信社改革方案遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了正確的軌道：既得利益者牢牢把持著農(nóng)信社，不愿意把管理權(quán)交給真正的所有者。因此，應(yīng)從農(nóng)信社的監(jiān)管體系乃至改革方案進(jìn)行重新梳理。

已有部分業(yè)內(nèi)人士認(rèn)識到了這點(diǎn)。浙江農(nóng)信社理事長朱范予對《財(cái)經(jīng)》記者表示，“央行專項(xiàng)票據(jù)注資農(nóng)信社只是改革的第一步。”

中國人民銀行行長周小川在農(nóng)村信用社改革之初，曾提出農(nóng)村金融改革“花錢買機(jī)制”的要點(diǎn)：一是正視歷史包袱；二是提供持續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制；三是特別注重防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

“花錢買機(jī)制”的目標(biāo)則包括三個(gè)方面：一是完善農(nóng)村信用社的治理結(jié)構(gòu)；二是通過省級政府，創(chuàng)造農(nóng)村信用社商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，包括避免地方政府干預(yù)信用社的經(jīng)營，地方政府幫助信用社清收不良貸款，打擊逃廢債等；三是支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)金融良性循環(huán)。

換言之，評價(jià)信用社試點(diǎn)改革能否達(dá)成“花錢買機(jī)制”的目標(biāo)的核心內(nèi)容，在于是否建立了一個(gè)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的信用社體制，其中治理結(jié)構(gòu)改革又是體制轉(zhuǎn)換的核心。然而，農(nóng)信社當(dāng)前的央票兌付困境恰恰證明即使是財(cái)務(wù)重組也未見得容易，更不用說機(jī)制的轉(zhuǎn)換等深層次改革。

2006年底，銀監(jiān)會力推農(nóng)信社貸款五級分類的初分和考核驗(yàn)收工作告一段落，并透露了一個(gè)冷酷的事實(shí)：截至2006年底，按商業(yè)銀行從2001年起通行的貸款風(fēng)險(xiǎn)分類（俗稱五級分類）標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)信社的不良貸款比例高達(dá)27.7％，這比農(nóng)信社按一逾兩呆（也稱四級分類）標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)要高16個(gè)百分點(diǎn)。按照2006年底農(nóng)信社已分類資產(chǎn)26362億元計(jì)，農(nóng)信社的不良資產(chǎn)再次高約7300億元。這意味著把當(dāng)下農(nóng)信社所有股本、撥備、盈利都用于彌補(bǔ)不良資產(chǎn)的損失也不夠，農(nóng)信社事實(shí)上仍處于嚴(yán)重資不抵債的窘境。

無論主觀上愿不愿意承認(rèn)，農(nóng)信社需要對具體的改革方案做徹底的反省和調(diào)整，包括改革目標(biāo)、試點(diǎn)設(shè)計(jì)、指導(dǎo)原則、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間框架等，農(nóng)信社二次改革已經(jīng)在所難免。這勢必將成為下屆政府上臺伊始便要面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。