山洪兇猛

重慶山洪災害是中國轉型期困境的縮影——如何在盡快發展經濟、實現城市化和防止生態災難之間取得平衡，重慶只提出了問題，卻沒有給出答案

重慶，這個在公元前11世紀中國商周時期就已經誕生的城市，沒有任何一個稱呼比“山城”更加名副其實了：

從最初的巴國首府到現在的中國第四個直轄市，往事已越三千年，山始終是這個城市的“主角”——直到今天，重慶仍有超過九成為山地和丘陵，平壩面積不足一成。

然而，山不僅意味著堅強，更意味著脆弱。它不僅是文明的守護者，也往往會在不經意中、或者在人類的不敬中，淪為“破壞者”。

1999年1月，美國著名記者、專欄作家布蘭達貝爾（Brenda Bell）在《大西洋月刊》上，以“液體地球”為題警告人們，無論是土壤還是巖石，哪怕看上去再堅不可摧的東西，在自然災難面前，終究是脆弱的。

也許，這個3000多萬人口的直轄市沒有多少人知道貝爾的這篇文章；但是，在從7月17日至今不足20天的時間中，他們中的許多人，卻親身經歷了驚心動魄的一幕：當洪水足夠強大的時候，它可以讓巖石、土壤、樹木甚至建筑物等都流動起來，并且瞬間變成一種更具摧毀性的“武器”。

“717”洪災過去一周之后，《財經》記者驅車經過主城區的南山、歌樂山路段時，每隔不遠，仍可以看到山體滑坡留下的痕跡。被山洪沖刷下來的山石、樹枝舉目皆是。

在遠離主城區的渝東北、東南山區，景況更為觸目驚心。重慶市國土資源局地質環境處副處長李少榮對《財經》記者表示，到目前為止，僅云陽縣在今年汛期內就發生了三起100萬立方米以上的大型滑坡——100萬立方米相當于一棟100米長、100米寬的30多層高樓的體量。

實際上，僅在今年7月，統計資料顯示，整個重慶地區已發生因洪水等引發的地質災害2400余起，幾乎相當于去年全年338起的8倍！

幾乎是在一夜之間，山洪災難作為一個沉甸甸的課題，擺在了剛剛進入直轄十周年的重慶面前。

重慶，轄區8萬多平方公里，河網密布，僅長江主干流長度就超過600公里。但在重慶市防汛抗旱指揮部調研員高顯春看來，這個城市位于大江大河的中上游，水來得快，去得也快，所以，除了1981年長江、嘉陵江堤壩曾一度告急，歷史上真正形成江河洪水并為害的時候并不多。

當山洪這種非常規性質的洪水及次發災害襲來的時候，重慶準備好了嗎？

上篇：山城劫

2007年的整個夏天，暴雨都和重慶地區如影隨形

7月29日，重慶暴雨。

這一天，距離重慶有歷史記錄以來最大的“7·17洪災”已經過去了12天。主城區的積水早已消退，淤泥也已經基本清理干凈。山城正在從驚恐與不安中恢復生機。

然而，這天凌晨和下午先后降下兩場暴雨，再次在重慶主城區的上新街、渣滓洞地區引發泥石流，并在城內多處積水。

就人身傷亡和財產損失而言，7月29日的災情難以與7月17日相提并論。但它再次提醒人們：在重慶這座山城，洪水并未真正走遠，它隨時可能卷土重來。

暴雨來襲

2007年的整個夏天，暴雨都和重慶地區如影隨形。

作為直轄市的“大重慶”，共有40個區縣，整個轄區呈倒“Y”形狀，與四川、貴州、湖南、湖北、陜西接壤。作為其主城區的“小重慶”，則位于直轄市的西部，在倒“Y”的支點上。

去年夏天，重慶地區遭遇百年不遇的伏旱天氣，今年夏天持續的強降雨，本似甘霖。然而，物極必反，今夏重慶雨量之強、持續時間之長、降雨范圍之廣，歷史罕見。

“大重慶”概念下的山區居民，每年都不同程度地體會洪災的侵襲；但作為“山城”的重慶城區，似乎和“水災”相去甚遠。始料未及的是，重慶市民們今年第一次親身感受到，山洪已經來到了重慶城的門口。

7月17日清晨，沉睡中的重慶市區電閃雷鳴，一場罕見的特大暴雨驟然降臨。這一天的日降雨量達266.6毫米，為有氣象記錄以來115年不遇。

重慶自1892年始有精確氣象記錄。如果算上1892年以前沒有留下氣象資料的年份，此次降雨量極有可能為200年不遇，甚至更多。

由于去年重慶剛剛遭遇百年不遇的大旱，平均每月氣溫要高于以往30年平均值2度左右，地面暖熱，導致上升氣流旺盛，遇到水汽豐富的暖濕氣流，極易發生強對流天氣。據重慶市氣象臺首席預報員江玉華介紹，此次重慶地區連續強降雨，就是由籠罩在重慶城區上空的“西南渦”造成的。

所謂“渦”，指的是兩股氣流逆時針強烈旋轉，形成的一個漩渦。一般來說，“渦”形成后消逝很快，但是“西南渦”從7月16日開始形成，籠罩重慶主城區上空達三天之久，其后才逐步向東轉移，進而影響了渝東南、渝東北大部分區縣的強降雨。

一個細節也許能說明今年強降雨的罕見程度。7月17日，由于雨量過大，主城區和渝西部分區縣的自動氣象站甚至開始“罷工”，工作人員只能采取人工方式計量。

當天，重慶市氣象臺發布了歷史上首個紅色預警信號。但當時誰也沒有想到，一場大雨造成的災害會如此慘重。

據重慶市防汛抗旱指揮部辦公室災情統計，截至7月24日12時，重慶37個區縣511個鄉鎮742.23萬人受災，倒塌房屋3.35萬間，死亡56人，失蹤6人。直接損失31.26億元。

位于重慶城區以西的璧山縣是“7·17洪災”中受災最嚴重的地方。從16日凌晨4點，特大暴雨就開始襲擊璧山，日降雨量達258毫米。由于地處低洼，縣城所在的璧山鎮全部進水，最高水深達4米多，全城停水、停電、停氣，交通、通信中斷，成為一座名副其實的“孤島”。該縣最大的經濟引擎皮鞋工業園區也全部被泡，損失慘重。

沙坪壩則是受災最嚴重的主城區，其中地勢低洼的陳家橋和回龍壩，受災尤其嚴重。陳家橋和回龍壩分別位于梁灘河的中下游，是有名的兩個低洼地帶。17日，由于連降暴雨，致使梁灘河水猛漲，先后淹沒兩座場鎮，形成積水4米多深，萬余名群眾來不及轉移，被洪水圍困。

7月20日，國家主席胡錦濤在重慶視察災情期間，專門來到了陳家橋和回龍壩，慰問災民。

呼嘯的泥石流

在“7·17洪災”中，最讓人觸目驚心的，是山洪誘發的泥石流。

重慶山勢陡峭，且夏季多伏旱。因此，一般汛期降雨，很容易就能通過自然坡度匯流排進長江和嘉陵江，很難在重慶形成大的災難。

不過今年的山洪有些不同。由于去年持續高溫少雨，山體水分蒸發嚴重，經過高強度、長時間的雨水浸泡，土質松軟，極易誘發滑坡、塌方、泥石流等地質險情。

按照重慶市國土局地質環境處副處長李少榮的說法，泥石流和山洪的關系，就像湯和水的關系一樣，很難截然分開。一個最通俗的比喻是，山洪中以水為主多就是洪水，以沙石泥土為主就是泥石流。

和邊遠山區相比，主城區內發生的山洪災害，往往成因更復雜、預測更困難。一旦發生，破壞也更嚴重。本次洪災，重慶主城區的人員傷亡，絕大多數都是山洪誘發泥石流引起的。

灘子口位于南岸區龍門浩街道的上新街，和重慶很多老式小區一樣，修建在涂山中腰的一塊洼地上；旁邊的涂山路是去往南山的必經之路，地勢要高出灘子口小區十多米。站在小區內往上看，四樓的樓面也不過與涂山路的護坡墻頂齊平。

7月17日，南山上的洪水引發的泥石流順涂山路傾瀉而下，給這個小區整整灌進了十幾萬立方米的污泥，造成了六人死亡的慘劇。

舊災未除，7月29日，小區再度遭到泥石流的襲擊。

頭天下午6點多，在桐君閣南坪藥店工作的嚴女士下班回家，臨上樓時，看著不見消停的大雨，她還在想：不會又要發洪水了吧？

她的擔心很快變成了現實。凌晨兩點多鐘，住在三樓的嚴女士在睡夢中被喧鬧的人聲驚醒。下樓一看，眼前的一幕讓她吃驚：南山上形成的泥石流一路奔涌，已經沖過涂山路，正從10米之高的護坡邊緣往小區內傾瀉。搶險人員緊急調來了編織袋，裝上沙土擋在涂山路口，才避免了形成17日那樣的破壞性泥石瀑布。

與此同時，街道工作人員正在挨家挨戶敲門，動員住在一樓的居民趕緊疏散。

據事后了解，這股山洪形成于凌晨零點左右。由于一天門社區大樓旁堵塞的泄洪涵洞還沒有清淘干凈，山洪再次涌上一天門街市，并阻斷了南山路。

凌晨1點多，隨著雨量突然加大，洪水也變得更加洶涌，無法控制。由于道路阻斷無法通行，南岸區防汛抗旱指揮部不得不從橫跨社區上方的內環高速，往下空投搶險物資，抗洪人員用編織袋裝沙土筑成一道臨時堤壩，才把洪水控制住。

7月30日一早，記者趕到了受災區。看到一天門社區大樓外的泄洪溝上方，數百只編織袋已經圍成了一個臨時堤壩。街市正對的灘子口小區路口，同樣堆滿了沙袋。往上走，剛剛清理干凈沒幾天的玩具服裝廠內，又成為一片狼藉。

從現場泥石流痕跡判斷，這次的山洪和7月17日的路線，幾乎完全一樣。

灘子口泥石流只是這次主城區傷亡最大的一次。事實上，在這次持續強降雨過程中，位于重慶主城區的三山地區均發生了大范圍的塌方和泥石流。

7月17日和29日，山洪兩次襲擊了位于歌樂山的渣滓洞遺址，使這一知名“紅色景點”遭到毀滅性破壞。原“渣滓洞監獄”的外墻全部倒塌，主要景點刑訊室、女牢房、小碉堡等全部被洪水沖垮，一些室內設備和部分展品“江姐書信”也被泥石流沖走。由于積水過多，白公館前的停車場出現大面積塌陷，面積超過二三十平方米。

因山洪引起交通中斷更比比皆是。根據重慶市交通委員會的統計數據， “717洪災”中，重慶市四條通往市內和外省的高速公路全部中斷，所有國道和省道也不同程度受損，從市區通往縉云山和南山的四條交通干道至今未完全恢復通車。

山城變“水城”

重慶雖然是山城，但高低各有不同。7月17日的大雨，除了誘發山洪和泥石流，對城市造成的普遍災害就是內澇。一時間，在很多區域，街道成了河道，山城變身水城。

7月17日上午，40多歲的趙貴孝眼睜睜地看著自己居住的羅家壩片區再次被淹。他已經記不清這片家園究竟被淹了多少次了。

對很多生活在平原的人來說，來到重慶，看到大量“坪”、“壩”、“埡”這樣的地名，多半不知所以然。“坪”和“壩”，是指山間低洼地帶，“埡”則指的是兩山間的狹窄谷地。由于歷史的原因，這座山城有人依山而居，有人因壩而聚。

羅家壩位于南岸區海棠溪街道楊家山前，它有一個非常好聽的名字，叫做煙雨路二十一巷。但實際情況是，這塊洼地要比旁邊的煙雨路低3米以上，以一節階梯上下。大部分居民都是附近集體工廠的下崗工人，片區70%的居民為低保戶。因此雖然幾乎年年被淹，大部分市民仍然無力搬遷，不得不在這里與暴雨周旋。

穿過居民房，在壩子的后面，有一條2米左右寬的天然瀉洪溝，壩堤要高出路面街道1米以上。平時，溝渠里有天然雨水，也不乏沿溝群眾傾倒的各種生活垃圾。

7月17日那天，雨實在太大，還不到中午，水勢就很快漫過堤壩，倒灌而下。這塊方圓不到2萬平方米的山間洼地，頓時成為一片污水坑。

“我剛剛想把柜子里的衣服扔到閣樓上，門就被洪水堵住，半天才推開！”顧不得大小家什，趙貴孝招呼還在水中猶豫的居民趕緊往旁邊高地公路上跑。

住在對面17號的周老太81歲了，一個人困在屋里動彈不得；趙貴孝情急之下，砸開房門，才把周老太背到了公路上。

這次大水，整個羅家壩片區普遍進水達1.4米深，冰箱、電扇、電視全都成了一堆廢鐵。由于水勢遲遲不退，365戶居民被迫在旁邊的輔仁學校住了四個晚上。大部分人連錢包、房本、身份證都來不及拿，有人甚至光著膀子穿著短褲就跑到了馬路上。

不過，馬路上也不見得比洼地更安全。趙貴孝回憶說，當時連煙雨路上也已經水深過膝蓋，“基本站不住人了” 。

羅家壩是這次重慶“山城”變“水城”的一個極端案例，卻絕非孤例。即使是在市政設施比較完善的鬧市區，當天的城市內澇也超過了很多人的想像：

在重慶城區商業中心解放碑一帶，街道積水淹過了膝蓋，行人只能卷著褲腿、提著裙擺走路。

江北區紅旗河溝轉盤下的人行通道上，二十多名環衛工人剛剛把前幾天大雨沖刷下的十來噸泥土清理干凈，這場暴雨又讓這里淤積了厚達10厘米的紅土。

就在市政府的眼皮底下，長江路和人民廣場下穿道同樣是汪洋一片。全國勞模、老疏浚工人孫春明告訴記者，長江路的下水道設計不合規格，人民廣場下穿道下水道最大的問題是主管道兩頭大，中間小，影響水流量和速度，而且，此段下水道出水口比上游還高出10厘米：“雨下大了，不堵才怪。”

消逝的生命

在人們的印象中，洪水中，往往只有大江大河的決口才會吞噬人的生命。因此，在此次重慶“7·17洪災”中消逝的生命，格外讓人嘆惋。

龍門浩，位于重慶長江以南南山地區，曾是著名的鹽幫碼頭。此次洪災中，整個街道共有九人因災死亡。僅灘子口一地就有六人因泥石流喪生，其中包括一名兩歲兒童。

7月26日，記者來到了事發地區，但沒有找到死者的家人。據鄰居介紹，這家人住在小區院內一個臨時搭建的矮房內。7月17日上午，其母親外出買菜，只留了孩子一人在家睡覺。泥石流傾瀉而下，瞬間壓垮了房間，這位叫李俊鵬的孩子不幸死亡。

與兩歲的李俊鵬一樣，其他五名死難者，大都不免類似的飛來厄運。

25歲魏舸住在灘子口小區的底樓，畢業已經幾年了，一直待業在家。前天晚上，他剛剛玩了一夜的電腦游戲，為此還被母親何女士訓斥了一頓。但是7月17日晚上，何女士下班回家，沒有看到兒子跟往常一樣埋頭在電腦前玩游戲的身影，而是聽到他在睡夢中被泥石流卷走的噩耗。

74歲的左明熙、盧盛碧夫婦原本住在對面一棟樓的四層。上午10點多鐘，夫妻倆下樓給住在底樓的女兒女婿做午飯，迅速高漲的泥石流很快把老兩口沖開。女婿抱著兩位老人，奮力想往外沖，終因浪頭過大，水流過急，兩位老人還是被沖了出去，再未生還。

據重慶市救災辦的統計數字，僅7月17日當天，山洪就造成了10人死亡、5人失蹤。而截至7月24日12時，這一數字上升到了56人。

“7·17”特大洪災已經過去半月，與重慶市相關職能部門談及剛剛過去的災難，有人為因災死亡的無辜生命感到惋惜，但是也有人依然在重復“百年不遇”、“難以預防”的說辭。

看起來，這56名無辜死難者的生命，將會以“百年不遇”之名被輕輕掩過。除了大自然，也許將無人為他們負責。

下篇：樣本鏡鑒

將重慶作為解剖山洪災害的一個樣本，也許最合適不過。

歷史上，重慶地質災害和山洪災害頻發。根據重慶市防汛辦的統計，其轄區總面積為8.24萬平方公里，其中山洪防治面積達8.19萬平方公里，占總面積的99%，是全國平均水平的兩倍多（全國為48.2%）；其中重點防治區近40%，也相當于全國平均水平的兩倍。

對于其成因，國家三峽建設委員會專家組成員、重慶市地質環境監測總站顧問彭先孚在接受《財經》記者采訪時表示，重慶地處青藏高原向長江中下游的過度地帶，山脈都是構造型的，背斜成山，向斜成谷（指地殼向上凸起，形成山脈；向下凹陷，形成山谷。）。因此，在巖層傾向和地形坡向一致的情況下，一旦巖層之間的結構比較松散，不同巖層滑動速度不同，很容易導致部分巖層出現凌空滑塌。

此外，重慶一帶地質構造復雜，長期受到斷層擠壓，很多巖體破碎嚴重，穩定性差。往往旱季還能保持基本穩定；一到汛期，山體透水，很容易誘發崩塌、滑坡和泥石流。

重慶市2007年山洪成災，還有另一層因素。

2006年，重慶遭遇特大干旱。根據重慶市氣象臺提供的數據，從去年6月至今年6月，重慶市每月平均氣溫均比前30年同期平均氣溫偏高；其中九個月氣溫偏高幅度在1.5℃以上，2006年7月、8月和2007年2月的氣溫偏高都超過3℃。長期高溫少雨，直接導致山體水分蒸發以及土石松動。

這樣脆弱的地質條件，一旦遭遇到“7·17”這樣百年不遇的特大暴雨，山洪以及滑坡、坍塌等自然難以避免。

重慶的地質條件到底脆弱到什么程度？在接受《財經》采訪時，重慶市國土資源局地質環境處副處長李少榮曾經有過一個形象的描述：有些地方的地質狀況，就像一塊“夾心餅干”，兩邊是看似堅硬的巖層，中間卻是松軟的。

目前，重慶地質災害高發和中發地區，占到整個轄區面積的七成，其中有相當一部分屬于這樣的“夾心餅干”地層。

城市無序擴張之禍

可以想像，在這樣脆弱的地質條件下，任何未經良好規劃和評估的大規模施工建設，都很可能進一步加劇這個城市的“地層之傷”。

根據重慶市規劃局的統計，直轄以來的十年中，重慶市主城區面積每年以20平方公里的速度猛增。如此擴容速度，即使在世界城市發展史上，也是十分罕見的。

根據重慶市2004年開始制定的總體規劃，到2020年，主城區面積將超過2600平方公里；而之前1996年出臺的規劃中，規劃主城區的面積僅為這個數字的四分之一。

種種跡象顯示，自然因素仍然相當關鍵，但人類經濟活動給這個本來就已經十分脆弱的城市帶來的挑戰日漸凸顯。

根據重慶市國土局統計，在2003年之前，因為人為工程活動引起的地質災害，占到總地質災害數量的70%；其中僅2003年一年，因人類開發活動引起的地質災害就達8301起。

從國際經驗來看，采取不合理的手段來修建公路等交通設施，是引發的山洪等地質災害的重要誘因之一。今年3月7日，發生在重慶市北碚區水土鎮飛馬村的滑坡事故，就是因為拓寬公路引發的。事故雖然幸未造成人員傷亡，但直接經濟損失逾500萬元。

另據《財經》了解，今年6月6日，位于西南政法大學旁一處名為“恒邦新城”的工地，也發生了一起上千立方米的滑坡事件，造成操作工人當場死亡，還導致旁邊西南政法大學兩棟教師住宅樓出現嚴重變形、裂縫，300多名老師被緊急疏散。

據稱，當時做地質風險評估時，地方國土部門就建議，由于此處有個淺層的生成滑坡，需要在施工過程采取專門的工藝處理。但施工方置之不理，繼續野蠻施工，導致慘劇發生。

在接受《財經》采訪時，李少榮說，由于重慶特殊的地形地貌，大量工程都采取了高切坡、高填方的方法。切坡如果處置得當一般不會有問題；但是如果處置不當、監管不力，“就很容易造成地質風險”。他承認，重慶目前強制推行了建設項目的“地質風險評估”制度，但是在建設施工監管等方面，還存在一定的薄弱環節。

三山開發“生態債”

2005年8月以前，水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心副總工程師梁志勇，曾在重慶開縣掛職擔任過一段時間的副縣長。對于城市無序擴張帶來的地質風險，他更是深有體會。

在他看來，當前城市建設中的諸多做法，實際上都增加了山洪災害發生的可能。

例如，一些山區在城市化進程中，為便于開發利用，常常需要炸山填溝。但是溝填平了，很可能把溪流也填平了，導致原有的洪水排泄系統失去作用；同時，城市的快速發展，使得一些原本可以滲水的地面被硬化，洪水很難向地下滲透，大大增加了城區積水的可能性，導致內澇更易發生。據專業人士測算，城鎮地面被固化后，可能導致洪水流量增加30%左右。

這種規劃和執行上的混亂，在以南山為代表的“三山”地區（縉云山、中梁山和銅鑼山）表現得尤為明顯。

作為一座山城，重慶主城區有四座山脈由南向北穿過，分別是縉云山、中梁山（含歌樂山）、銅鑼山（含南山、鐵山坪、玉峰山）和明月山。在當地居民眼中，這四座大山是重慶的“肺”，不但能凈化空氣、調節氣候，對保障城市地質安全也起著至關重要的作用。

7月28日，當《財經》記者沿盤山公路來到位于南山中心的原黃桷埡鎮時，看到的是另一種景象：別墅群一字排開，每個樓盤都占地幾十畝、上百畝的規模；“高山流水”、“第一莊”等幾個被當地人稱為“樓王”的大盤，占地面積甚至高達上千畝。一些尚未完成的項目內還聳立著腳手架，巨大的山體切坡痕跡清晰可見。

原黃桷埡鎮自行制定的《2002—2020年總體規劃》，一度曾計劃將全鎮19.8平方公里土地中的7.62平方公里用于城市開發，規劃人口密度將達到每平方公里3900人。當時整個重慶地區的人口密度才每平方公里370人。

如果說南山是重慶的一片肺葉，那么在很多人看來，這片肺葉現在已是千瘡百孔，隨時面臨“肺穿孔”的危險。

南山如此，歌樂山、鐵山坪、玉峰山等地的情況同樣不容樂觀。根據重慶綠色志愿者聯合會負責人吳登明的調查，2005年，僅玉峰山一地，在建的森林別墅項目就有七個，規模均在數百畝之上。

在這些環保人士看來，這些地區的發展，本應以生態保護為優先；但在重慶“四山”中，除了明月山，另外三山距離主城都非常近，對開發商來說具有很高的誘惑力。一些地方政府出于發展經濟、提高GDP的考慮，也有這樣的開發訴求，兩者可謂“一拍即合”。

重慶市環保局自然生態處處長陳盛 也曾披露，2005年，當地林業部門甚至鉆了《國家自然保護條例》的空子，擅自撤消了一處區級自然保護林的“保護”名稱，為開發商打開方便之門。

“三山地區情況比較復雜，管理部門很多，林地屬性也不一樣，各種利益團體都摻雜其中；看上去很多部門都在管，實際都沒有管到位。相關職能部門，有的是亂作為，有的是不作為，甚至有的暗中縱容，監守自盜。可以說，每一個可能被利用的政策空間，都被人鉆了空子。”事隔兩年，陳盛在接受《財經》記者采訪時，依然心意難平。

據《重慶晚報》報道，2006年初，不法商人在鐵山坪森林公園毀林40畝建設山莊，引起當地居民的公憤，鐵山坪林業站站長馮永安因涉嫌縱容違規，被勒令停職。

具有諷刺意味的是，在該公園內的黃金地帶，還有一片林業部門自己以“培訓接待”名義修建的度假中心，其名字就叫“可卡可松度假中心”。

早在2004年，三山開發方興未艾時，專家就曾警告說：對南山森林威脅最大的，最終將是人禍。此次“7·17洪災”之后，《財經》記者注意到，三山地區山洪、泥石流頻發，多處道路垮塌，人員傷亡慘重。這一切，也許并非巧合。

誰應該為三山地區開發欠下的“生態負債”擔責？重慶市環保局局分管環境監測的副局長張勇在接受《財經》采訪時解釋說，三山開發項目中的大部分，“都是通過了項目環評的” 。

按照重慶市當時的規定，建筑面積20萬平方米、占地面積50畝以下的開發項目，可由各區縣自行審批。這意味著，在三山地區開發建設的大量動輒幾十畝、幾百畝，甚至上千畝的項目，絕大部分是在重慶市環保局的眼皮底下開工建設的。

對此，環保部門有自己的解釋。張勇表示，以往的環境評估多是項目式的，只能解決局部問題，不會考慮累加效應。按照國家規定的環評導入準則，只要開發項目滿足五個基本原則，即所謂“5+2”——用地規劃、產業政策、國家排放標準、環境總量、治理設施、清潔生產和環境風險，環保部門就必須放行。

按照這個標準，只要政府沒有實行開發管制，一個開發商如果要在南山上建設一座大型酒店，要通過環保審查幾乎不存在問題。以三山開發為例，大部分項目可能都是合法的。

“這樣的宏觀環境問題，只能通過政府規劃管制的形式把它保護起來，無法通過個案的環評來控制。“他對《財經》記者強調。

市政漏洞

在這個正在變得日益龐大的城市，存在的制度漏洞遠不止此。

“7·17洪災”，除了泥石流和山體滑坡，另一重災難來自內澇。根據市交警部門的統計，當天下午，僅主城區內就有22個路段因積水太深導致交通中斷，交警部門緊急出動了3000多名警力上路疏導；由于交通堵塞，公交車進水，大量市民不得不選擇爬山涉水步行回家。

市政工人也不輕松。從7月16日起，負責渝中地區60公里市屬干道疏浚工作的重慶市市政管理局二處，不斷接到群眾下水堵塞的舉報電話；全國勞模、疏浚班長孫春明帶著七名工人一天出動45人次，泡在暴雨中長達七八個小時，清淘隨雨水漂來的各種垃圾，以防止排水管道堵塞導致局面雪上加霜。

重慶市市政排水系統的設計標準，基本上按照國家現行室外排水設計規范的標準制定，采用三至五年一遇的標準。但是很顯然，合格未必合理，這一標準與突飛猛進的城市發展速度并不吻合。

當地一位不愿透露姓名的市政專家對《財經》記者表示，對于重慶這樣的新興直轄城市來說，城市建設資金匱乏與發展的需要是一組永恒的矛盾。城市管網設計標準，是一個相對較寬泛的數值，決策者可以就高，也可以取低；怎樣掌握一個相對合理的數值，不僅僅是規劃的問題，也和城市管理思路有關。

和很多大城市一樣，重慶市市政系統實行的是“規、建、管分離”的制度，由規劃部門牽頭負責專項規劃、建設部門負責施工建設，完工驗收合格后，移交給市政部門管理。

這一安排的目的是分工合作、互相監督。但是，良好的初衷并不必然帶來效率的提高。“7·17”洪災所引發的城市空前內澇，證明市政系統“規、建、管”之間的相互銜接遠非順暢。

重慶市政管理委員會科技處處長陳萌對《財經》記者解釋說，按照國家有關規定，城市建設和建筑項目在開工建設前，規劃部門都會邀請市政部門參與意見審批；但實際上，由于缺乏相應的再審查機制，這些意見究竟落實如何，市政部門并不清楚。換言之，市政部門的意見，對于規劃、設計和建設部門來說并無硬性約束力。

該委員會道橋處工程師陳波也對《財經》記者證實，很多項目設計，市政部門就會給出專業意見，但實際上，有些市政工程在移交時就是“帶病”的。以長江大橋會展中心附近的黃角渡停車場為例，在驗收時就發現整個排水系統有100多處不合格。但此時地面建設已經完成，他們只能被動提出整改意見；能整改的就整改，實在無法整改的，只能作為問題存在下去。

2006年8月8日，重慶市政委曾制定了《重慶市市政環衛設施移交接管暫行規定》。這一規定參考了上海市的相關做法，要求建設項目在立項過程中，就必須要到市政部門辦理接管備案。

市政部門希望通過這一規定，能提前介入工程的建設階段。但是由于它只是一個部門內部規定，對其他部門并無約束力，執行情況依然不理想。據了解，重慶市政委員會正打算提請市政府，將《重慶市市政環衛設施移交接管暫行規定》升級為地方法規。

防治之困

“7·17”山洪之災已經成為過去，它遺留下的形形色色的“傷口”，也許很快就能愈合。但是，它像一面鏡子樣折射出來的諸多問題，卻無法回避。

預防山洪以及次發的滑坡、泥石流這樣的自然災害，同大規模的經濟發展，也許注定是一組長久的矛盾。即使在歐美等發達國家和地區，也是上世紀70年代之后，經過一系列的慘痛教訓，才形成一套比較完整和規范的應對體制。

即使如此，在具體的把握尺度上，也仍然存在爭議。比如美國也屬滑坡等山洪災害高發國家，每年僅因滑坡導致的經濟損失就高達35億美元，死亡人數一般在25人到50人之間。但是，對于哪些地質災害易發區域，應該絕對禁止新增建筑物，各個州仍然有著不同的標準。同樣，在香港的地質災害風險評估標準，也要比愛爾蘭這些國家嚴格很多。

重慶洪災無疑是轉型期中國所面臨的困境的一個縮影。如何在盡快發展經濟、實現城市化和遏制自然災害之間取得平衡，它只提出了問題，卻沒有給出答案。

按照國際通行做法，防治山洪災害有工程性和非工程性兩種手段。科學的工程改造可以一勞永逸地解決災害問題，但是往往投入巨大；在歐美和日本等國，不乏斥資數百萬美元治理一座滑坡以幾十戶居民的案例。

但限于經濟發展水平，目前中國很多地區還只能采用非工程的監測和預警手段；即不能杜絕山洪以及滑坡、泥石流等災害的發生，只能通過預警，把其危害降低到可以接受的程度。

根據國家整體規劃，2010年之前，在山洪災害重點防治區，中國可以依賴的主要手段，仍將是非工程措施；到2020年，才會逐步過渡到兩種手段并舉。

在中國，即使大面積推廣非工程措施，也仍然是困難重重。重慶市防汛抗旱指揮部調研員高顯春指出，因為其先決條件，一是需要有多年連續、準確的歷史觀測資料，二是需要有足夠數量的基層監測網點。

以此次洪災的重災區璧山縣為例。流經璧山縣城的璧南河上，只在青杠鎮設有一個水文站點，由于位于在縣城的下游，其數據對上游來說只能起參考作用。更為致命的是，這座水文站只能提前兩個小時預報。而7月17日當天，璧山一小時的降雨量就超過了150毫米，洪水增長速度大大超過預報速度。如果根據預報再安排搬遷，根本為時已晚。

高顯春在接受《財經》記者采訪時承認，在重慶全市40個區縣中，目前有10個縣城的控制性河流沒有任何監測手段，包括這次受災最嚴重的沙坪壩地區。在流經陳家橋、回龍壩場鎮的梁灘河和虎溪河上，都沒有任何水文觀測設施。

同樣重要的氣象監測，處境也極為類似。目前重慶地區，很多地方只有在縣城才有氣象站。由于基礎設施投入不足，氣象、水文、地質資料都缺乏完整的歷史資料，搜集起來非常困難。這些，都影響了災害監測預報的開展。

重慶困境的背后，折射出的是中國很多欠發達地區面對山洪危險時的共同困境。在美國，這種自然災害的防治經費，主要是由所在州和市政府來承擔。但在中國，除非由中央財政通過轉移支付的方式加以支持，否則推廣起來注定是步履維艱。如重慶開縣這種地方，往往財政年年都是赤字，本來就已經收不抵支，根本不可能為山洪災害治理作專門的預算。

據《財經》記者了解，雖然國家關于山洪災害防治的整體規劃已經出臺，很多工作仍然停留在試點階段。2005年10月，國家防總、水利部選擇了12個位于不同山洪易發區的縣開展了災害防御試點工作。

國家防總辦公室防汛一處處長尚全民對《財經》記者表示，在先期試點的基礎上，目前也在致力于擴大試點面，并做一些綜合治理的試點。但由于中央層面和地方還沒有穩定的投入，“制約很大”。編制山洪災害風險圖，從而把全省按照地質災害易程度分區管理，目前全國也只有經濟相對發達的浙江省完成了這一項工作。

除了財政上和技術上的困難，如何有效地協調各個部門的行動，仍然有待破題。

山洪災害防治，目前主要在各級防汛指揮部統一負責防御，下面有指揮部各個成員單位，比如水利部、國土資源部、氣象局、建設部、交通部等。其中，水利部門負責山洪監測預測、治理、病險水庫治理、水文監測等。而泥石流、滑坡等主要是國土資源部門負責，具體到基層，政府統一指揮，需要群測群防、預警、觀測等，都需各部門分工協作。

目前全國縣級以上都有防汛抗旱指揮部，但是山洪災害防治發生的“前線”卻都在基層；如何填補在鄉鎮一級的空白，江西省等已經開始要求設立專門的山洪災害治理機構，卻還沒有統一的規范。而且，即使市縣一級防汛機構，也大多都是臨時機構，兩三個人，“汛期湊攤，汛后就散”。

“越到基層，機構和人員問題越嚴重。”尚全民也承認這一點。

這樣一個相對松散的架構，能否很好地統籌形成合力，是一個問號。畢竟，制度力量在各個行政環節疊加之后不增反減、甚至互相抵消的情況并非孤例。

重慶市環保局副局長張勇在接受《財經》記者采訪時，對此就深有感觸。由于各部門都不愿意把別的部門的規定作為自己行政許可的前置條件，導致很多內部制度根本得不到貫徹。

“往往不是一加一等于二，或者一加一大于二，而是一個一個加起來，最后還是等于一，甚至還小于一。”他補充說。

耐人尋味的是，隨著環境因素在諸如山洪這樣的自然災害中扮演的角色越來越重要，環保部門雖然也參與規劃編制，但至今還不是負責山洪災害應對的各級防洪指揮部的正式成員。這種制度的隔閡可見一斑。其結果，往往造成政府在應對城市公共問題的遲鈍和滯后；從這種意義上說，“7·17洪災”的出現，既是偶然，也有命數。

2001年5月1日，重慶市武隆縣城曾發生一起惡性滑坡事件，九層高的居民樓瞬時坍塌，導致79位居民當時死亡。事后國務院調查組認定，武隆縣政府規劃不當，將地質災害事故發生地段確定為建設用地，致使項目選址錯誤；武隆縣建委對高切坡治理監督不力；施工者護坡治理工程處理不當，均是造成災難的重要原因。

之后，重慶市痛定思痛，開始強制全面推行建設項目的“地質災害風險評估”。根據當地國土資源部門統計，在推行“地災風險評估”之前，全市每年因人類工程活動引起的地質災害，占總地質災害的70%；2004年-2006年，這一比例逐步下降到10%左右。

冰冷數字的背后，是一條條原本可以通過制度來挽救的無辜生命。要真正根治“沉疴”仍需時日，但畢竟，這是一個好的開端。