“溫和”的調(diào)控

國家發(fā)改委在下半年將不會對經(jīng)濟(jì)“急剎車”，調(diào)控政策將仍然側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)是繼續(xù)遏制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張

在上半年滾燙的統(tǒng)計數(shù)據(jù)陸續(xù)出爐之后，國家宏觀調(diào)控的下一步走向成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。作為中國宏觀調(diào)控的主要指揮中心，國家發(fā)展和改革委員會（下稱發(fā)改委）對中國經(jīng)濟(jì)形勢的判斷尤其引人注目。

中國是否會出臺更加嚴(yán)厲的宏觀調(diào)控政策？7月30日召開的國家發(fā)改委工作研究會議，成為了判斷下一階段宏觀調(diào)控走向的風(fēng)向標(biāo)。會議為期四天，按慣例在每年年中召開。來自國家發(fā)改委、各省市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委和物價局的主要負(fù)責(zé)人聚集一堂，對經(jīng)濟(jì)形勢和調(diào)控政策進(jìn)行研究。令人略感意外的是，從會上傳來的消息顯示，發(fā)改委對于經(jīng)濟(jì)形勢的整體判斷要比想象中樂觀。

會議第一天，國家發(fā)改委主任馬凱明確表示，“經(jīng)濟(jì)增速偏快，存在著轉(zhuǎn)為過熱的可能……但還不能得出經(jīng)濟(jì)過熱、應(yīng)改變宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)取向、必須立即下猛藥的結(jié)論。”

這一判斷，為下半年的宏觀調(diào)控定下了基調(diào)。從隨后幾天分組討論中傳遞出的信息看，國家發(fā)改委在下半年將不會對經(jīng)濟(jì)“急剎車”，調(diào)控政策將仍然側(cè)重于結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)是繼續(xù)遏制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張。

在“偏快”與“過熱”之間

7月31日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的6月宏觀經(jīng)濟(jì)景氣指數(shù)預(yù)警信號圖顯示，在反映宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的十項經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中，工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)首次處于“偏熱”的紅燈狀態(tài)。

事實(shí)上，上半年宏觀調(diào)控重點(diǎn)“關(guān)照”的對象——高耗能、高排放行業(yè)的增速絲毫未減。其中，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長18.5％，增幅同比提高0.8％，鋼鐵、有色、建材、石油加工及煉焦、化工、電力等六大高耗能行業(yè)增加值合計增長20.1％，增幅比工業(yè)增長速度高了1.6％。

基于對各種數(shù)據(jù)的分析，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授宋國青和高盛中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁紅的看法是，中國經(jīng)濟(jì)正在加速，存在“過熱”風(fēng)險，其程度與2003年和2004年間相若。

發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長劉福垣認(rèn)為，目前從中國整體經(jīng)濟(jì)層面上來看，人口過剩、就業(yè)不足、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓，流通性方面也存在過剩現(xiàn)象，因此不能說中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱局面。

“現(xiàn)在熱的是什么？是地方政府的投資過熱，是政績工程的熱。這是虛熱，不是真熱。它們越熱，中國的經(jīng)濟(jì)就越冷。”劉福垣告訴《財經(jīng)》記者。

國家發(fā)改委主任馬凱則認(rèn)為：“目前的經(jīng)濟(jì)狀況是由于總需求嚴(yán)重大于總供給，所引起的全面的、持續(xù)的價格上漲。”

他指出，雖然上半年中國經(jīng)濟(jì)增速偏快，投資持續(xù)處于高位，物價上漲的壓力很大，但沒有出現(xiàn)煤電油運(yùn)全面緊張的局面，也沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的通脹，因此尚不能得出經(jīng)濟(jì)過熱的結(jié)論。

“雙高”調(diào)控：困局突圍

自從公開承諾“十一五”期間單位GDP的能源消耗水平比“十五”期末降低20%之后，中國政府就一直深陷對高能耗、高污染行業(yè)（下稱“雙高”行業(yè)）的治理困局。

降耗第一年，政府就對“雙高”行業(yè)下了一系列“猛藥”，試圖遏止其過快增長。如以產(chǎn)能和機(jī)組大小畫線，關(guān)停小機(jī)組；執(zhí)行差別電價，對“雙高”企業(yè)收取高電價；制定每年降耗4%的任務(wù)和能效考核體系，將指標(biāo)層層分解到各級政府和企業(yè)等等。

但這些政策沒有收到明顯效果——2006年，不僅工業(yè)增長速度沒有明顯放慢，全國每萬元GDP的能耗與2005年比，也僅下降1.33%。這意味著在2006年，4%年度降耗目標(biāo)僅完成了三成。進(jìn)入2007年，“雙高”行業(yè)產(chǎn)能的增速仍然沒有下滑的跡象。

“高耗能、高排放行業(yè)的過快增長，不僅增加了節(jié)能減排的壓力，也加大了宏觀調(diào)控的難度。遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，是當(dāng)前宏觀調(diào)控的緊迫任務(wù)。”7月下旬，發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副局長賈銀松對媒體公開表示。從6月開始，國家發(fā)改委會同八部委在全國范圍內(nèi)開展了“雙高”行業(yè)專項大檢查，發(fā)改委將根據(jù)調(diào)查結(jié)果，研究制定更加有效遏制高耗能、高排放行業(yè)過快增長的政策措施。

7月30日，國家發(fā)改委主任馬凱透露，下半年發(fā)改委將采取一系列更為嚴(yán)厲的打擊措施，堅決遏制“雙高”行業(yè)的擴(kuò)張。

馬凱稱，首先是繼續(xù)分解淘汰任務(wù)，下半年將把水泥、焦炭、電石、鐵合金等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的任務(wù)，分解到相關(guān)地區(qū)和企業(yè)；其次，發(fā)改委將對重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)實(shí)行更嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對沒有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，從嚴(yán)控制國家安排投資、核準(zhǔn)的項目資金；在今年大檢查的基礎(chǔ)之上，發(fā)改委還將繼續(xù)清理和糾正一些地方對高耗能、高排放行業(yè)的優(yōu)惠，加大差別電價實(shí)施力度。此外，還將通過一系列經(jīng)濟(jì)政策，包括價格政策、稅收政策、財政政策等，加大調(diào)控力度。

然而，在淘汰措施層層加碼的情況下，地方政府仍然對執(zhí)行前景表示猶疑。地方發(fā)改委一位官員在向國家發(fā)改委匯報情況時透露：“在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份還好，但是西部的很多地區(qū)關(guān)停淘汰非常困難。去那里一看，一個縣就一兩家企業(yè)，全縣的財政都指著這個企業(yè)吃飯！讓他們怎么關(guān)？關(guān)了以后稅收和就業(yè)怎么解決？”

國家發(fā)改委的一位副主任也表達(dá)了擔(dān)憂——“現(xiàn)在雖然有些行業(yè)的關(guān)停工作實(shí)現(xiàn)了時間過半、任務(wù)過半。但我更擔(dān)心剩下的企業(yè)可能都是一些‘硬骨頭’，比如私人企業(yè)，關(guān)停了就無法收回投資。”

針對這種情況，馬凱透露，下半年中國將建立落后產(chǎn)能的退出機(jī)制。由中央安排資金，通過專項轉(zhuǎn)移支付，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予適當(dāng)支持，同時，也要求地方安排相應(yīng)的資金支持淘汰落后產(chǎn)能。

上述政策之外，發(fā)改委在下半年還將建立一系列節(jié)能減排的配套政策，如加快建立和完善節(jié)能減排指標(biāo)體系、檢測體系和考核體系；發(fā)布粗鋼、水泥、火電、鋁等高耗能產(chǎn)品能耗限額強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)節(jié)能技術(shù)研發(fā)和市場推廣；加強(qiáng)污染的防治等。

《財經(jīng)》特約經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國忠認(rèn)為，對于“雙高”行業(yè)的調(diào)控，落實(shí)中最大的問題還是有法不依。為了GDP高速增長和解決人口問題帶來的收入壓力，地方政府不得不對某些“雙高”企業(yè)視而不見，而“雙高”企業(yè)降低成本占領(lǐng)市場以后，又形成新的惡性循環(huán)，使得更多企業(yè)不愿為減排增加投資。而且，這些產(chǎn)品中往往大量出口。“形成低價商品由別國消費(fèi)者享受，而生產(chǎn)這些低價商品所形成的污染則要由中國消費(fèi)者買單的惡性局面。”

“價改”與通脹：兩難抉擇

除了遏制“雙高”行業(yè)，資源性產(chǎn)品價格改革和環(huán)保收費(fèi)改革也將是國家發(fā)改委在下半年力推的政策。但面對上半年已經(jīng)開始逼近的通脹，決策者不得不面對兩難抉擇。

發(fā)改委價格司司長曹長慶透露，下半年多項價格政策將繼續(xù)推進(jìn)。

在排污費(fèi)改革方面，國家將逐步把排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)提高到能夠補(bǔ)償環(huán)境治理的成本。2009年之前，將二氧化硫的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高一倍；全面推行垃圾處理收費(fèi)的制度，擴(kuò)大垃圾處理費(fèi)收取的范圍，費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)提高到可以補(bǔ)償垃圾處理企業(yè)的收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)的成本；全面開征污水處理費(fèi)；提高水資源的價格；繼續(xù)落實(shí)差別電價等。

“資源性產(chǎn)品的價格和環(huán)保收費(fèi)改革的目標(biāo)，是要真正反映資源的稀缺程度和供求狀況，適度引入市場競爭機(jī)制。在不能形成競爭的環(huán)節(jié)，也要考慮市場供求，發(fā)揮價格在資源配置上的作用。”曹長慶表示。他同時也承認(rèn)，在下半年推進(jìn)上述改革仍將面臨很大困難。比如，這些改革將涉及不同部門、企業(yè)利益格局的調(diào)整，還要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)情況和人民的心理承受能力。

《財經(jīng)》特約經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國忠支持中國對于資源產(chǎn)品價格和環(huán)保收費(fèi)的改革，認(rèn)為是應(yīng)對目前形勢的可行之策。世界上很多國家都采用稅收機(jī)制來降低能耗和污染問題。在中國，污染者付費(fèi)以及彌補(bǔ)環(huán)保成本等原則，有助于解決原來污染制造者受利的現(xiàn)象，可以促使更多的社會力量參與到社會環(huán)境治理中來。

上半年，中國消費(fèi)者價格指數(shù)（CPI）平均同比增幅達(dá)3.2％，超過了3％的預(yù)定目標(biāo)。對此，馬凱一方面認(rèn)為，目前還沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的通脹；另一方面也承認(rèn)，價格上漲壓力大，是今年上半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要問題之一。

中國國際金融公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈繼銘認(rèn)為，“通過價格手段促進(jìn)‘兩高’問題的解決，在時點(diǎn)上應(yīng)和通脹的高峰期錯開。”

在這種壓力之下，發(fā)改委在下半年將出臺一系列穩(wěn)定價格的政策。譬如加快價格檢測預(yù)警機(jī)制，并在年內(nèi)控制政府調(diào)價項目的出臺。“凡是居民消費(fèi)價格平均漲幅已突破當(dāng)?shù)仡A(yù)期調(diào)控目標(biāo)較多的地方，年內(nèi)原則上不得出臺促進(jìn)節(jié)能環(huán)保以外的新的政府調(diào)價措施。”

國家發(fā)改委一位副主任則在會議上指出，雖說現(xiàn)在為了控制通脹率而不允許政府調(diào)價，但還是給資源性產(chǎn)品價格改革留出了空間。

廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)告訴《財經(jīng)》記者：“遏制高耗能產(chǎn)業(yè)的增長，這兩年政府行政性的手段已經(jīng)基本都用了，實(shí)踐證明效果不大。目前可行的方法是提高能源價格，上調(diào)資源稅。但面臨通脹的壓力，政府很可能因下不了決心而采取微調(diào)價格的政策，而微調(diào)恐怕是解決不了什么問題的。”

主體功能區(qū)規(guī)劃

8月初，國家建設(shè)部網(wǎng)站公布了《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》。與此同時，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民在發(fā)改委工作研究會上也透露了中國主體功能區(qū)的編制情況。據(jù)悉，全國主體功能區(qū)編制規(guī)劃將于9月完成初稿，并開始征求意見。

所謂“全國主體功能區(qū)”，是《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一規(guī)劃，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為四類。一類是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，即國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；二類是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，即指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；三類是限制開發(fā)區(qū)，即資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好，并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；四類則是禁止開發(fā)區(qū)，即禁止開發(fā)的各類自然保護(hù)區(qū)。

一位參加發(fā)改委年中會議的人士透露，主體功能區(qū)的編制是一個非常復(fù)雜的過程。要把全國所有縣的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)都輸入，比如能耗數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)，最后得出哪些地區(qū)可以優(yōu)化開發(fā)、哪些地區(qū)必須進(jìn)行限制開發(fā)的結(jié)論。

目前中央的部委已經(jīng)完成了對全國主要城市的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，剩下的將留給各省去做，最終覆蓋中國960萬平方公里的土地。對于每個開發(fā)區(qū)的指標(biāo)，國家將實(shí)行嚴(yán)格限制。

據(jù)參與編制的官員透露，國家的財政、稅收等宏觀政策的調(diào)整，也將根據(jù)每個主體功能區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行傾斜，目的是改變無論環(huán)境是否允許，各地都在大上“雙高”產(chǎn)業(yè)的局面，最終形成合理的空間開發(fā)格局。

然而，作為一個新的行政政策，主體功能區(qū)劃分能否突破地方政府對于GDP的高漲熱情和“有令不遵”的習(xí)慣思維，仍有待考量。